La “cláusula de escape” es inevitable

El ministro de Hacienda ha dicho que es necesario utilizar la “cláusulas de escape de la regla fiscal”. Esta medida, que es inevitable, ha creado alarma entre los analistas económicos y se ha considerado como una expresión de la irresponsabilidad fiscal del gobierno.

Cuando en 2012 comenzó a aplicarse la regla fiscal, en el Gobierno Central Nacional el porcentaje del saldo de la deuda pública con respecto al PIB era de 33,2 %. En 2025 será de 60,6 %. Es claro entonces que durante los 13 años de vigencia de la regla, la deuda ha aumentado de manera significativa. Esta es una de las manifestaciones de su fracaso.

El crecimiento desbordado de la deuda en la mayoría de los países del mundo es la expresión de un problema estructural, ya que los ingresos corrientes no son suficientes para compensar los gastos de funcionamiento y de inversión.

Aunque en su versión inicial la regla no tenía como propósito el control de la deuda pública sino la regulación del déficit fiscal, el aumento del saldo de la deuda pública es un subproducto de la imposibilidad de reducir el déficit de las finanzas públicas.

Tiene razón el gobierno al solicitar la cláusula de escape. Los argumentos en favor de esta decisión son dos. Por un lado, la discrecionalidad no es irresponsabilidad. Y, por el otro, la pandemia fiscal. Además, se debe tener presente que las metas de la regla fiscal se construyen con funciones de producción, de empleo, de capital, que siempre son discutibles. Los resultados que se derivan de la regla dependen de los supuestos, y estos son débiles.

1. La discrecionalidad no es irresponsabilidad

Durante muchos años hubo debates intensos entre keynesianos y friedmanianos. Los primeros defendían la discrecionalidad y los segundos las reglas. La concepción de las reglas fiscales tiene una clara influencia friedmaniana. En la visión de Friedman, la ausencia de reglas crea un espacio propicio para que los gobernantes abusen del señoraje monetario. Y de allí se llega a la conclusión equivocada de que la discrecionalidad es sinónimo de irresponsabilidad fiscal. Desde la perspectiva keynesiana los gobiernos pueden ser responsables en el campo fiscal sin que tengan que someterse a reglas fijas. Basta con guardar un principio elemental: En las coyunturas recesivas el Estado aumenta el gasto con el fin de impulsar dinámicas contracíclicas. Y en la reactivación, el Estado aumenta sus ingresos porque los ciudadanos y las empresas pueden pagar más impuestos.

Desde la perspectiva discrecional de Keynes, el gobierno tiene que regular los niveles de gasto y de tributos en función de las dinámicas del ciclo económico. Esta lógica no quiere decir que el déficit siempre aumente. De la discrecionalidad no se deriva un manejo irresponsable de las finanzas públicas. Y, a la inversa, las reglas no han sido el instrumento que garantiza la responsabilidad fiscal. No obstante la existencia de reglas, y no solamente en Colombia, los desbalances fiscales se han agudizado.

Por tanto, no hay una relación directa entre reglas y responsabilidad fiscal. Y esta conclusión se explica, sencillamente, porque las reglas no se cumplen. A pesar de los discursos a favor de las reglas, los gobiernos terminan actuando de manera discrecional, aunque no se recurra de manera formal a una cláusula de escape.

• La pandemia fiscal

Desde el punto de vista estructural, el hecho más relevante del presupuesto es la caída de la relación entre la inversión y el servicio de la deuda. En 2025 se llegaría a 0,69 que es el punto más bajo de la década 2015-2025.

En 2025 el servicio de la deuda es de $112,6 billones, y la inversión de $78 billones. El pago de la deuda está ahogando la inversión. El valor de los intereses es de $85 billones, que equivaldría a 34 veces el presupuesto de la Universidad Nacional.

El peso tan bajo de la inversión con respecto al servicio de la deuda es la mejor expresión de la fragilidad de las finanzas públicas.

Estos resultados tienen que ver mucho con la necesidad de financiar los costos de la pandemia. Realmente, desde el punto de vista fiscal la pandemia no se ha acabado. La incidencia fiscal de la pandemia persiste. Por eso es pertinente afirmar que el país está viviendo una pandemia fiscal.

Los compromisos anteriores que deben pagarse en 2025 tienen que ver con: i) Los créditos de corto plazo contratados para comprar vacunas y, en general, para responder a la pandemia. ii) El cierre del déficit del Fondo de Estabilización de los Precios de los Combustibles (Fepc). iii) El pago a las empresas de servicios públicos por el desbalance derivado de la opción tarifaria. Los subsidios a los servicios públicos entregados los hogares todavía no se han reconocido a las empresas. iv) En varios contratos de concesión vial el riesgo de demanda lo asume el gobierno. Y como durante la pandemia no pasaron carros por los peajes, el desbalance tiene que ser reconocido a las empresas que administran las concesiones viales.

En las actuales condiciones, el servicio de la deuda golpea muy duro a la inversión. La estructura fiscal de 2025 es un obstáculo para el crecimiento de la economía. En tales circunstancias es tan legítimo, como en 2020 y en 2021, la suspensión de la regla. En aquel momento se justificó la cláusula de escape porque se estaba en medio de la pandemia. Ahora sería más legítimo hacerlo, porque desde el punto de vista fiscal la pandemia no se ha acabado.

Jorge Iván González

Publicado en la REVISTA SUR