Autor

Jorge Ivan Gonzalez

Jesuita entre 1971-1977. Después de terminar los estudios de filosofía en la Universidad Javeriana, hizo la maestría de economía en la Universidad de los Andes y el doctorado en la Universidad Católica de Lovaina (Bélgica). Fue decano de la Facultad de Economía de la Universidad Nacional. Es profesor de la Universidad Externado de Colombia. En el área de la economía se ha dedicado a temas relacionados con finanzas públicas y calidad de vida. Fue Director del Departamento Nacional de Planeacion de Colombia en el gobierno del Presidente Gustavo Petro.

Actualidad

“Petro gobernó seis meses. Después se dedicó a hacer campaña desde el poder”:

Por Jorge Ivan Gonzalez 27 julio, 2025

Escrito por Jorge Ivan Gonzalez

El filósofo, economista y primer director del Departamento Nacional de Planeación (DNP) de esta administración, hace una cruda y sentida radiografía de la marcha del primer gobierno de izquierda.

Hay que echar apenas un vistazo a los comentarios en internet para entender la dimensión de Jorge Iván González, arquitecto del Plan Nacional de Desarrollo y primer director del Departamento Nacional de Planeación (DNP) del gobierno del presidente Gustavo Petro: “No es fácil encontrar un economista con su talante”, dice un perfil de este filósofo, economista, docente universitario, buen conversador y, especialmente, un ser profundamente preocupado por esa Colombia profunda, a la que ningún gobierno ha sido capaz de sacar de la pobreza. “Su pensamiento es un balance cuidadoso entre la bondad humana, el rigor técnico-científico y la filosofía, capaz de proponer caminos para la cohesión social”.

González reflexiona con Cambio sobre la marcha de un gobierno al que él ayudó a elegir.

CAMBIO: Usted, que fue uno de los funcionarios más importantes de este Gobierno, ¿cómo está ahora?

JORGE IVÁN GONZÁLEZ: Profesionalmente, bien. Volví a la academia, al Externado y a la Nacional. Tengo trabajos con la Federación de Departamentos. Estoy muy dedicado a la lectura…

CAMBIO: Y de ánimo, al ver lo que está pasando, ¿cómo anda?

J. I. G.: Triste, profundamente frustrado.

CAMBIO: ¿Por qué?

J. I. G.: Por lo que está ocurriendo con un proyecto que no es solo mío, sino de toda una generación que soñó con una socialdemocracia posible, con un cambio estructural, y que ya no se dio.

CAMBIO: ¿Por qué cree que pasó esto?

J. I. G.: Habría que preguntárselo al presidente Petro. ¿Por qué desprecia el Plan Nacional de Desarrollo? ¿Por qué desprecia a quienes formamos parte del primer equipo económico del Gobierno? Allí estábamos César Ferrari, Gerardo Ardila, Ricardo Bonilla, Germán Umaña, José Antonio Ocampo, Cecilia López, entre otros. ¿Cómo se puede despreciar a ese equipo? ¿Cómo se desprecia a Ocampo, el pensador estructuralista más importante de América Latina? ¿Cómo se desprecia el conocimiento que representa la Universidad Nacional?

CAMBIO: Hay un orgullo en las universidades por la influencia que tienen en los gobiernos. Pocas veces como ahora la Nacional estuvo tan cerca del poder, ¿cierto?

J. I. G.: Así es. Yo digo: si alguna vez la Nacional estuvo cerca del poder, fue ahora. Y ese proyecto lo destruyó el propio presidente Petro. Eso es lo más doloroso.

CAMBIO: ¿Por qué ocurrió eso?

J. I. G.: Mi interpretación es que Petro intentó gobernar durante los primeros seis meses, pero al ver que no podía cumplir lo que prometió, hizo un giro maestro: pasó de gobernante a candidato. Lo dijo Alejandro Gaviria: “El candidato ganador tiene que aceptar la tragedia de ser gobernante”. Petro no quiso aceptar esa tragedia. Y al no poder gobernar, volvió a hacer campaña desde el poder.

CAMBIO: ¿Gobernó muy poco?

J. I. G.: Sí. Como lo digo: Petro gobernó seis meses. Después se dedicó a hacer campaña desde el poder.

CAMBIO: Vamos al principio. Usted fue el arquitecto del actual Plan Nacional de Desarrollo que, en concepto de muchos expertos, era la herramienta ideal para construir un país mejor. ¿Cómo fue eso?

J. I. G.: Este plan fue el resultado de muchos años de reflexión y experiencia. He trabajado durante años en el Centro de Investigaciones para el Desarrollo (CID), en la Facultad de Economía de la Universidad Nacional, en el Instituto de Estudios Urbanos. Cuando Petro fue alcalde, trabajé como consultor en la formulación de su plan de desarrollo…

CAMBIO: Usted, que conoce a Petro desde hace mucho tiempo, ¿qué virtud vio en sus ideas para impulsar nuestra sociedad?

J. I. G.: Petro tuvo un gran acierto: planteó que el principal problema del país era el tema ambiental. Habló de Colombia como “la potencia mundial de la vida”. Ese es un mensaje muy potente. Y ningún otro plan de desarrollo había insistido tanto en la importancia de la geografía como este.

CAMBIO: A partir de esa idea central, ¿se empezó a discutir con la gente?

J. I. G.: Las propuestas que hicimos ‒lo que nosotros llamamos las “transformaciones” ‒ fueron realmente potentes. Una de las ideas más importantes, como lo he dicho, fue poner la geografía como eje central: priorizar el ordenamiento del territorio.

CAMBIO: ¿Por qué?

J. I. G.: El argumento del plan es que el principal problema de economía política en Colombia es precisamente ese: el ordenamiento del territorio. Esa era, de hecho, una idea que ya venía del presidente Petro desde su programa de gobierno durante la campaña.

CAMBIO: ¿Se tuvo en cuenta a todos los sectores?

J. I. G.: Fue un proceso muy complejo. Partimos del programa de gobierno, realizamos 51 diálogos regionales, pasamos por el Consejo Nacional de Planeación, consultamos a gremios, ministros… Claro, cada ministro intentó incluir artículos por su cuenta. Luego vino la etapa en el Congreso, donde se discutió intensamente. Fue un trabajo enorme.

CAMBIO: ¿Algunos encuentros fueron multitudinarios?

J. I. G.: Fueron días muy emocionantes. En Cali, por ejemplo, había en un mismo espacio 12 000 personas. Nosotros escuchábamos, y luego, al pasar al papel, tratábamos de reflejar las palabras más mencionadas para así priorizar los temas que le importaban a la gente. Fue una auténtica maravilla. ¡Diálogos regionales, en 573 municipios, con más de 250.000 personas! Un país volcado en trazar su futuro.

CAMBIO: ¿La gente creía que ahora sí vendría un cambio?

J. I. G.: Era muy conmovedor. Me sentía como un rock star porque la gente se acercaba para tocarlo a uno, le hablaba, le pasaba papelitos con sus aportes, y lo hacían con la convicción de que por fin estaban frente a un representante del Estado. Esa ilusión la alimentó Petro. Creó una expectativa general como pocas veces en nuestra historia.

CAMBIO: ¿La expectativa era general?

J. I. G.: De todos, pero la expectativa no era solo del pueblo. Nosotros, los funcionarios, también teníamos una enorme ilusión. Yo estaba feliz en Planeación. Sentía que por fin estábamos construyendo una razón pública nacional, como debe ser Planeación Nacional. Esa era su función: articular, dar sentido a lo colectivo. Y sentía que por fin estábamos llevando a la realidad toda la teoría que durante décadas habíamos cultivado.

CAMBIO: ¿Este es el plan más avanzado de nuestra historia?

J. I. G.: En nuestra historia ha habido planes muy completos, como Las Cuatro Estrategias, de Misael Pastrana. Pero, claro, hemos avanzado como sociedad: ahora en éstos, son protagonistas las mujeres, las comunidades LGBTI, los pueblos indígenas. El Plan Nacional de Desarrollo 2022–2026, Colombia, potencia mundial de la vida, es la hoja de ruta más avanzada.

CAMBIO: ¿Por qué?

J. I. G.: Porque abordamos en profundidad el problema estructural más grave: el ordenamiento del territorio. Todo está relacionado con eso: la violencia, la coca, la minería ilegal, el caos urbano. Ese fue el eje fundamental del plan.

CAMBIO: ¿Ese tema está en el acuerdo de paz del Estado con las Farc?

J. I. G.: Sí. Recogimos buena parte de lo acordado en La Habana. En realidad, el plan de desarrollo es una traducción muy seria de los acuerdos, especialmente en lo que se refiere a la transformación del campo. Le dimos una importancia central, junto con la modernización del sector agropecuario. Uno de los temas clave fue el catastro multipropósito. Sin catastro, no hay territorio.

CAMBIO: ¿Cuál era la meta en este punto?

J. I. G.: Propusimos una meta del 70 % de cobertura en 600 municipios. Pero vamos muy atrasados. El IGAC (Instituto Geográfico Agustín Codazzi) apenas llega al 28 %. Otro gran eje fue la transición energética, y en eso sí me queda una tranquilidad: Planeación Nacional nunca dijo “no más exploración”.

CAMBIO: ¿Por qué habla de tranquilidad?

J. I. G.: Porque ese fue un error grave de la ministra Irene Vélez. Le hizo un daño enorme a Colombia y a Ecopetrol. Si no se produce petróleo hoy, no será posible hacer la transición energética mañana.

CAMBIO: ¿Así es la cosa?

J. I. G.: Sí. Colombia necesita pasar de producir 750.000 barriles diarios a un millón. Siempre lo dijimos desde Planeación, y eso molestó al presidente. Pero no se puede tapar el sol con un dedo: la transición energética necesita recursos, necesita petróleo para hacerla bien hecha: eso no es de la noche a la mañana. Hay que cambiar, claro, pero de a poquitos. Necesitamos avanzar, por supuesto, pero con cierto realismo.

CAMBIO: Su diagnóstico ahora es que el plan no arrancó. ¿Por qué?

J. I. G.: Por varios factores. Después de los primeros meses, el presidente fue nombrando personas que demostraban un profundo desprecio por la institucionalidad, por esa visión, por ese conocimiento de quienes arrancamos.

CAMBIO: Pero el problema no es solo de los músicos, sino que el director de orquesta es él…

J. I. G.: Sí. A mí me impresiona el desprecio que ha mostrado el presidente por el plan. Un desprecio total desde la cabeza del Gobierno. Lo abandonó completamente. Aunque, visto en perspectiva, sinceramente creo que Petro nunca quedó satisfecho con el plan.

CAMBIO: ¿Por qué?

J. I. G.: Es muy sorprendente porque tenía una herramienta a su disposición que estaba en su programa de campaña. Entonces uno se pregunta: ¿cómo puede ser que, teniendo un plan sólido, con estrategias claras y con indicadores bien definidos, se termine hablando de cosas que no tienen nada que ver, como la Constituyente o la pelea con Thomas Greg & Sons? Ninguna de esas discusiones guarda relación con el Plan de Desarrollo, que era lo que ‒estoy seguro‒ le habría permitido a Colombia dar un salto hacia adelante. Este es otro Petro.

CAMBIO: ¿Cuál Petro le gustaba a usted?

J. I. G.: Yo me imaginaba un Petro distinto, uno parado en una plaza de la Orinoquía diciendo a los gobernadores: “Ustedes tienen 12 billones de pesos de inversión. No conviertan esto en una piñata. Nos reunimos la próxima semana para definir tres proyectos estratégicos para la región”. Con su capacidad de liderazgo y de convocatoria, así debería ser. Ejemplos como este son los que pretendía el plan de desarrollo, y que fuera por todo el país, tomando cuentas, supervisando. Me gustaba el Petro que lidera y articula. No el que va a manifestaciones a emprender peleas insólitas.

CAMBIO: ¿Usted cree que el plan no se va a cumplir?

J. I. G.: Siempre se “cumplen”. Planeación, como siempre, el último día dirá que se cumplió el 99,9%. Eso lo hacen todos los gobiernos. Sumarán, cuadrarán y dirán: lo hicimos. Pero los problemas quedarán. Eso es una mentira colectiva, una ficción que todos nos creemos. Nunca un gobierno va a admitir que cumplió el 15 % del plan. Todos lo “cumplen” al 95 %.

CAMBIO: En el territorio, ¿la desilusión será tremenda?

J. I. G.: Va a ser brutal porque el entusiasmo que generó este gobierno fue real, muy potente. Y ahora la gente siente que nada se ha cumplido. Lo impresionante es que el Gobierno ha logrado convencer a muchos de que no es su culpa.

CAMBIO: ¿Cómo así?

J. I. G.: A mí Petro me asombra por su capacidad para imponer el relato. ¿Cómo es que una persona que lleva semanas esperando una autorización médica, que hace colas, no culpa al Gobierno de la actual crisis de la salud? Culpa a las EPS, no a Guillermo Alfonso Jaramillo ni a Carolina Corcho, que han sido, ambos, un desastre como ministros y llevaron la salud a este punto. Eso es impresionante.

CAMBIO: En eso es muy bueno el presidente…

J. I. G.: El discurso de que todo es culpa del pasado y que las reformas no han podido hacerse por sabotaje ha sido muy eficaz. Entonces, ahora todo lo malo es culpa de otros: de las EPS, de Planeación, de Hacienda, de los tecnócratas de gobiernos anteriores.

CAMBIO: Se deformó la tarea de los ministros…

J. I. G.: Sus ministros ya no son gestores públicos, son activistas de una nueva campaña política.

CAMBIO: ¿Con qué propósito?

J. I. G.: El mensaje es: “A mí no me dejaron gobernar. En el próximo período sí vamos a poder hacerlo”. Como le dije: el candidato ganador tiene que aceptar la tragedia de ser gobernante. Petro no quiso aceptar esa tragedia. Y al no poder gobernar, volvió a hacer campaña desde el poder. Eso es lo que vemos en el día a día. Eso es un cambio magistral, impresionante, pero doloroso para quienes creímos que este era el momento del cambio estructural.

CAMBIO: ¿Todo su trabajo en el Plan Nacional se va a la basura?

J. I. G.: No. Cualquier gobierno futuro tendrá que retomar estos temas de alguna manera. No me imagino un gobierno que diga que el catastro, el ordenamiento territorial o la transición energética no son prioritarios. Usted solo necesita pararse en la plaza de Tumaco o en la de Medellín para entender que este país no está convergiendo. Las brechas territoriales son brutales. Y si queremos avanzar, hay que retomar estos temas que son realmente los importantes.

CAMBIO: En este gobierno se desprecian muchos de estos temas porque parecen cosas de tecnócratas.

J. I. G.: Así es, pero esa es una lectura equivocada. El problema ‒y esto es gravísimo‒ es que no existe en Colombia una institucionalidad que garantice la continuidad de los proyectos estratégicos a 20 años.

CAMBIO: ¿Por ejemplo?

J. I. G.: Tomemos el caso de La Guajira. Sus problemas no se solucionan con camiones cisterna o bombas de agua. Es un problema de ordenamiento territorial de largo plazo. Y el próximo presidente debería respetar ese enfoque.

CAMBIO: ¿En dónde está el problema?

J. I. G.: Aquí, cada nuevo gobierno llega con su propia agenda clientelista y borra lo anterior. Hay que planear y ejecutar con la mirada a largo plazo para dejar atrás estos problemas de años. El reto de un plan de desarrollo no es escribirlo, que en el caso nuestro fue un inmenso trabajo en el que participaron miles, sino implementarlo, ejecutarlo. Pero eso a Petro no le interesa.

Jorge Iván González

Entrevista hecha para la revista CAMBIO, Colombia

Armando Neira

27 julio, 2025 3 Comentarios

Actualidad

Colombia se acerca a los Brics

Por Jorge Ivan Gonzalez 6 julio, 2025

Escrito por Jorge Ivan Gonzalez

El grupo de los Brics (Brasil, Rusia, India, China, Sudáfrica) se creó en 2009. Posteriormente, en 2024 entraron Egipto, Emiratos Árabes Unidos, Etiopía e Irán. Además, se ha aceptado, como miembros asociados a Argelia, Bielorrusia, Bolivia, Cuba, Indonesia, Kazajistán, Malasia, Nigeria, Tailandia, Turquía, Uganda, Uzbekistán y Vietnam.

Aunque Colombia no hace parte de los Brics, el país fue admitido como socio del Nuevo Banco de Desarrollo (NBD), que es el banco multilateral de los Brics. Para formalizar la admisión, Colombia debe suscribir acciones por un valor de 512,5 millones de dólares, que equivalen más o menos, a 2,1 billones de pesos. En el corto plazo se deberán pagar 429 mil millones de pesos. El resto será exigible únicamente si el NBD lo solicita.

La participación en el NBD abre las posibilidades de nuevos créditos para proyectos de inversión, y se espera que la tasa de interés sea menor que la de otros bancos.

1. Los Brics, un espacio multipolar

Desde su fundación, los Brics han tratado de ser un bloque Sur-Sur que, de alguna manera, contrarreste el peso de otros grupos como el G7 (Estados Unidos, Japón, Alemania, Reino Unido, Francia, Italia, Canadá, Unión Europea). En el escenario global, los países integrantes de los Brics (miembros asociados y plenos) representan el 40,4% de la riqueza y el 51% de la población mundial.

Los intentos de avanzar hacia la multipolaridad se dan en un contexto de poder asimétrico, en el que Estados Unidos tiene un claro liderazgo. Ello se ha expresado de manera significativa en las guerras de Irán, Ucrania y Gaza. Las manifestaciones de grandeza también se han reflejado en la políticas arancelaria y migratoria. Frente a las presiones de Trump, los Brics no han actuado como grupo.

En teoría, los Brics podrían ser una alternativa al G7 y permitirían agilizar el camino hacia un mundo multipolar, pero en la práctica no se ha avanzado en la creación de un mercado común, en el desarrollo de una política arancelaria compartida o en la consolidación de un sistema crediticio integrado.

2. Dos debilidades de Estados Unidos

A pesar de los esfuerzos que está haciendo Estados Unidos por recuperar su poder en la esfera internacional, y no obstante su capacidad militar, tiene debilidades que no van a permitirle “ser grande de nuevo”. Dos fenómenos son notorios: su creciente endeudamiento y la pérdida de relevancia del dólar como divisa internacional.

La deuda del gobierno federal aumentó de 3 billones de dólares en 1960, a 35 billones en 2024 (en la denominación de los Estados Unidos, es 35 trillones de dólares; es decir, 35 y 12 ceros). Este monto equivale al 123% del PIB. A finales de los sesenta era 35%.

Los mayores tenedores de la deuda son, en su orden, Japón, China, Reino Unido, Irlanda, Luxemburgo, Suiza y Bélgica. Así que después de Japón, China es el gran financiador de los gastos del gobierno federal de Estados Unidos. Estos dos países tienen la mayor parte de los bonos emitidos por el Tesoro estadounidense. Esta dependencia financiera hace que la guerra de los aranceles no pueda ser tan agresiva como quisiera Trump a quien, finalmente, no le queda más remedio que cuidar su relación con China.

El dólar, como divisa internacional, ha ido perdiendo relevancia. Al final la segunda guerra, prácticamente todas las transacciones se hacían en dólares. En el año 2000, 70% de las reservas mundiales de divisas estaban en dólares. Ahora el porcentaje se ha reducido a 57%. Otras monedas, como el yuán o el euro están reemplazando al dólar en las transacciones internacionales.

Estados Unidos sigue teniendo el privilegio de emitir una moneda que es divisa internacional y que es aceptada en el comercio mundial. Poco a poco ha ido perdiendo esta ventaja y el dólar, cada vez más, tendrá que competir con otras monedas que también están luchando por ser divisas en el campo internacional.

3. Colombia y los Brics

El acercamiento de Colombia a los Brics ha molestado a Estados Unidos, que no ve con buenos ojos, sobre todo, el avance de China en la región. La afiliación de Colombia al Nuevo Banco de Desarrollo puede contribuir a suavizar levemente el perfil de la deuda externa, pero no tendrá efectos significativos en el balance financiero del gobierno. La vinculación al NBD no resolverá ninguno de los problemas estructurales de las finanzas públicas.

¡De todas maneras, bienvenida la iniciativa!

Jorge Iván González

Publicado en la REVISTA SUR

6 julio, 2025 1 comentario

Actualidad

La “cláusula de escape” es inevitable

Por Jorge Ivan Gonzalez 25 junio, 2025

Escrito por Jorge Ivan Gonzalez

El ministro de Hacienda ha dicho que es necesario utilizar la “cláusulas de escape de la regla fiscal”. Esta medida, que es inevitable, ha creado alarma entre los analistas económicos y se ha considerado como una expresión de la irresponsabilidad fiscal del gobierno.

Cuando en 2012 comenzó a aplicarse la regla fiscal, en el Gobierno Central Nacional el porcentaje del saldo de la deuda pública con respecto al PIB era de 33,2 %. En 2025 será de 60,6 %. Es claro entonces que durante los 13 años de vigencia de la regla, la deuda ha aumentado de manera significativa. Esta es una de las manifestaciones de su fracaso.

El crecimiento desbordado de la deuda en la mayoría de los países del mundo es la expresión de un problema estructural, ya que los ingresos corrientes no son suficientes para compensar los gastos de funcionamiento y de inversión.

Aunque en su versión inicial la regla no tenía como propósito el control de la deuda pública sino la regulación del déficit fiscal, el aumento del saldo de la deuda pública es un subproducto de la imposibilidad de reducir el déficit de las finanzas públicas.

Tiene razón el gobierno al solicitar la cláusula de escape. Los argumentos en favor de esta decisión son dos. Por un lado, la discrecionalidad no es irresponsabilidad. Y, por el otro, la pandemia fiscal. Además, se debe tener presente que las metas de la regla fiscal se construyen con funciones de producción, de empleo, de capital, que siempre son discutibles. Los resultados que se derivan de la regla dependen de los supuestos, y estos son débiles.

La discrecionalidad no es irresponsabilidad

Durante muchos años hubo debates intensos entre keynesianos y friedmanianos. Los primeros defendían la discrecionalidad y los segundos las reglas. La concepción de las reglas fiscales tiene una clara influencia friedmaniana. En la visión de Friedman, la ausencia de reglas crea un espacio propicio para que los gobernantes abusen del señoraje monetario. Y de allí se llega a la conclusión equivocada de que la discrecionalidad es sinónimo de irresponsabilidad fiscal. Desde la perspectiva keynesiana los gobiernos pueden ser responsables en el campo fiscal sin que tengan que someterse a reglas fijas. Basta con guardar un principio elemental: En las coyunturas recesivas el Estado aumenta el gasto con el fin de impulsar dinámicas contracíclicas. Y en la reactivación, el Estado aumenta sus ingresos porque los ciudadanos y las empresas pueden pagar más impuestos.

Desde la perspectiva discrecional de Keynes, el gobierno tiene que regular los niveles de gasto y de tributos en función de las dinámicas del ciclo económico. Esta lógica no quiere decir que el déficit siempre aumente. De la discrecionalidad no se deriva un manejo irresponsable de las finanzas públicas. Y, a la inversa, las reglas no han sido el instrumento que garantiza la responsabilidad fiscal. No obstante la existencia de reglas, y no solamente en Colombia, los desbalances fiscales se han agudizado.

Por tanto, no hay una relación directa entre reglas y responsabilidad fiscal. Y esta conclusión se explica, sencillamente, porque las reglas no se cumplen. A pesar de los discursos a favor de las reglas, los gobiernos terminan actuando de manera discrecional, aunque no se recurra de manera formal a una cláusula de escape.

La pandemia fiscal

Desde el punto de vista estructural, el hecho más relevante del presupuesto es la caída de la relación entre la inversión y el servicio de la deuda. En 2025 se llegaría a 0,69 que es el punto más bajo de la década 2015-2025.

En 2025 el servicio de la deuda es de $112,6 billones, y la inversión de $78 billones. El pago de la deuda está ahogando la inversión. El valor de los intereses es de $85 billones, que equivaldría a 34 veces el presupuesto de la Universidad Nacional.

El peso tan bajo de la inversión con respecto al servicio de la deuda es la mejor expresión de la fragilidad de las finanzas públicas.

Estos resultados tienen que ver mucho con la necesidad de financiar los costos de la pandemia. Realmente, desde el punto de vista fiscal la pandemia no se ha acabado. La incidencia fiscal de la pandemia persiste. Por eso es pertinente afirmar que el país está viviendo una pandemia fiscal.

Los compromisos anteriores que deben pagarse en 2025 tienen que ver con: i) Los créditos de corto plazo contratados para comprar vacunas y, en general, para responder a la pandemia. ii) El cierre del déficit del Fondo de Estabilización de los Precios de los Combustibles (Fepc). iii) El pago a las empresas de servicios públicos por el desbalance derivado de la opción tarifaria. Los subsidios a los servicios públicos entregados los hogares todavía no se han reconocido a las empresas. iv) En varios contratos de concesión vial el riesgo de demanda lo asume el gobierno. Y como durante la pandemia no pasaron carros por los peajes, el desbalance tiene que ser reconocido a las empresas que administran las concesiones viales.

En las actuales condiciones, el servicio de la deuda golpea muy duro a la inversión. La estructura fiscal de 2025 es un obstáculo para el crecimiento de la economía. En tales circunstancias es tan legítimo, como en 2020 y en 2021, la suspensión de la regla. En aquel momento se justificó la cláusula de escape porque se estaba en medio de la pandemia. Ahora sería más legítimo hacerlo, porque desde el punto de vista fiscal la pandemia no se ha acabado.

Jorge Iván González

Publicado en la REVISTA SUR

25 junio, 2025 2 Comentarios

Actualidad Cultura

La “Franja y la Ruta” no es la panacea

Por Jorge Ivan Gonzalez 27 mayo, 2025

Escrito por Jorge Ivan Gonzalez

Los trenes interoceánicos que anunció el presidente Petro en China son un sueño. También es una ilusión pensar que con la vinculación del país a la Franja y la Ruta de la Seda se volverá positiva la balanza comercial con China.

El déficit comercial con China es enorme y la tendencia observada entre 2012 y 2024 muestra que el panorama continúa siendo negativo para Colombia. En estos años el déficit se incrementó, de US-6,4 mil millones a US-13,5 mm.

Esta evolución refleja un problema estructural de la economía colombiana. El país no es competitivo. Y la firma del acuerdo de la “Franja y la Ruta” no va a cambiar esta situación. En el corto plazo no habrá variaciones sustantivas en la balanza comercial con China. Pasar de un déficit tan alto, a un superávit comercial es una tarea compleja que requiere tiempo. Y a pesar de todos los esfuerzos, quizás no sea posible.

La relación comercial de Colombia con China es complementaria, ya que el país exporta bienes primarios e importa productos industrializados. El CONPES de reindustrialización [1] muestra la necesidad de que la estructura de la balanza de pagos del país cambie, de tal manera que las exportaciones con alto valor agregado vayan reemplazando a las originadas en las economías extractivas y primarias. Este proceso toma tiempo. Y modificar el tipo de mercancías que se intercambian con China es una tarea compleja, que debería responder a una política estratégica de los gobiernos. Los pasos que se han dado en esta dirección han sido muy modestos. No se tiene una visión de mediano y largo plazo.

Colombia le exporta a China aceites crudos de petróleo o de mineral bituminoso [40,88 % del total de exportaciones a China], ferroníquel [15,83 %], hullas térmicas [11,2 %], desperdicios con cobre [6,26 %]. En general, el 82,4 % de las exportaciones corresponde a productos minero-energéticos, con un mínimo valor agregado.

Y, por el otro lado, el país importa de China bienes elaborados, industrializados y de alta tecnología: teléfonos inteligentes [9,57 % del total de las importaciones chinas, células fotovoltaicas [4,29 %]. Para no hacer la lista exhaustiva, se destacan las máquinas, aparatos de telecomunicaciones, motocicletas, neumáticos, convertidores estáticos, productos laminados.

Estas dos estructuras comerciales son completamente diferentes. Para que Colombia modifique las exportaciones a China se requieren transformaciones sustantivas en la productividad y la competitividad.

En el IV Foro Ministerial que reunió a los países de la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC) con China, Petro anunció que la firma del acuerdo con China “cambia la historia de nuestras relaciones exteriores”. Esta afirmación expresa un buen deseo. El listado de las mercancías que se intercambian entre los dos países muestra claramente que la situación no es de igualdad. Mientras que China ha logrado altos niveles de industrialización, Colombia sigue dependiendo de las exportaciones de materias primas y de bienes agrícolas sin mayor transformación. Y, peor aún, las exportaciones industriales siguen perdiendo peso relativo.

La “Franja y la Ruta” es la versión moderna –desde el 2013– de la “Ruta de la Seda”. Hacen parte de la “Franja y la Ruta” 148 países. Entre ellos 21 son latinoamericanos. Sin duda, la firma de los acuerdos ayuda a ampliar las perspectivas comerciales de Colombia, pero en el futuro próximo no es posible que haya una transformación estructural de la dinámica exportadora.

Con razón, los gremios empresariales han dicho que los acercamientos con China pueden enfriar las relaciones con los Estados Unidos. No es posible saber qué pasará. Pero lo sucedido estos días permite sacar cuatro conclusiones:

Es conveniente firmar la vinculación del país a la “Franja y la Ruta”. Amplía las oportunidades del país en el mercado internacional.
Este hecho no modificará la estructura de la balanza comercial con China. Colombia seguiría exportando bienes primarios. Es ingenuo pensar lo contrario. De todas maneras, en las próximas negociaciones con los inversionistas chinos se debería exigir que los minerales que se explotan en Colombia, se exporten con un mayor valor agregado.
Como lo han hecho otros países, el acercamiento a China se puede realizar de manera progresiva, de tal forma que no genere reacciones fuertes de los Estados Unidos.
La mirada a China debería ser un aliciente para que la reindustrialización del país avance más rápido. Los empresarios y el gobierno colombiano deberían aprender que los cambios estructurales en la producción únicamente se logran cuando se tienen proyectos estratégicos con una mirada de mediano y largo plazo.

__________________

[1] DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACION, DNP., 2023. Política Nacional de Reindustrialización, Documento CONPES, no. 4129, DNP, Bogotá.

Jorge Iván González

Publicado en la revista SUR, 12 mayo, 2025

27 mayo, 2025 3 Comentarios

Actualidad

Una nueva mirada a los temas distributivos (A propósito de los estudios de Garay y Espitia)

Por Jorge Ivan Gonzalez 16 abril, 2025

Escrito por Jorge Ivan Gonzalez

Los estudios de Garay y de Garay-Espitia [1] sobre los temas distributivos tienen varias virtudes, tanto desde el punto de vista conceptual, como desde la perspectiva de la política pública.

Muestran de manera contundente las limitaciones de las encuestas de hogares.

Hay un cierto consenso a nivel internacional que ha sido puesto en evidencia por Piketty [2], sobre las limitaciones que tienen las encuestas de hogares para medir la distribución. En Colombia, el Gini que resulta de allí es muy pequeño porque en el decil diez el promedio de ingreso mensual del hogar apenas es de 10-12 millones de pesos. Para evitar este sesgo es necesario examinar lo que sucede con la riqueza. Aunque esta aproximación es considerablemente mejor, todavía no es suficiente porque las personas más ricas tienen muchas maneras de esconder sus ingresos, comenzando por los paraísos fiscales.

2. Ponen en evidencia el bajo impacto de la política fiscal entendida como la conjunción de impuestos y subsidios.

Este resultado es contundente y cada día es más explícito en la literatura internacional. Diferente a lo que sucede en Europa, en América Latina la combinación de impuestos y subsidios no mueve el Gini. En Irlanda, por ejemplo, el Gini se reduce de 0,54 a 0,31. En Colombia apenas baja de 0,56 a 0,55. La explicación es sencilla: entre nosotros los ricos no pagan casi impuestos y, por los errores de focalización, terminan recibiendo subsidios.

Para corregir los errores de focalización, en el plan de desarrollo Colombia, Potencia Mundial de la Vida, se incluyó un artículo que obliga a avanzar en el registro universal de ingresos (RUI), que sería el instrumento ideal para mejorar la dinámica distributiva.

3. Exploran el decil 10. En sus diversos estudios, Garay y Espitia indagan por lo que sucede al interior del decil 10 (el de los de mayores ingresos). Es muy interesante observar el cambio del panorama distributivo cuando se indaga por lo que pasa en el decil 10. El descubrimiento del centil, del uno por mil, del uno por cien mil…ofrece una visión completamente diferente de lo que sucede con la acumulación de la riqueza, que cuando únicamente se consideran los deciles. La puesta en evidencia de los ricos, los súper ricos, los súper súper ricos, abre panoramas analíticos nuevos.

4. Proponen una nueva mirada a la tarifa efectiva de tributación. Desentrañan la información de la DIAN.

Este es un debate crucial. Las diferencias entre los analistas son significativas. Claramente, en personas naturales la tarifa disminuye con el ingreso. Los grandes ricos, cuya fortuna no depende de los salarios, tienen mayor posibilidad de evadir y eludir. En personas jurídicas las diferencias en la estimación de la tarifa efectiva son muy significativas. Ver: Avila [3] [62%], Barrera y Sánchez [4][20,2%], Comisión de Beneficios [5] [29 %], Comisión de Expertos [6] [66 %], Fedesarollo [7] [47%], Garay y Espitia [8] [1,96%; 5,36%], Gómez H. y Steiner [9] [52,2%], Ministerio de Hacienda [10] [25,5 %], Oecd [11] [22%], Javeriana [12] [22%], Villabona y Quimbay [13] [13,7%; 1,2%]. Es importante unificar las metodologías porque, de lo contrario, los debates de reforma tributaria terminan siendo imposibles.

5. Muestran la relación entre distribución y bienestar. Pigou [14] se pregunta por la forma como se pueden compatibilizar el crecimiento con el bienestar y propuso comparar el PIB per cápita de los ricos y de los pobres. Y se imagina varios escenarios. El primero, que es aceptable desde el punto de vista ético, representa una situación en la que el ingreso de ambos grupos mejora y, al mismo tiempo, se reduce la desigualdad. El peor escenario es aquél donde el ingreso se reduce en ambos grupos, y la desigualdad aumenta. Entre estas dos opciones, si se quiere extremas, hay muchas mezclas, de difícil evaluación ética. Por ejemplo, es posible que el ingreso de ambos grupos aumente, pero la desigualdad se agudice. La bondad de este escenario siempre será objeto de discusión.

En el informe de Desarrollo Humano de Naciones Unidas del 2010 [15], se hizo una comparación de la evolución que ha tenido el índice de desarrollo humano (IDH) en 40 años. El período de análisis fue 1970-2010. En este lapso de tiempo, la gran mayoría de los países mejoró el IDH. De esta tendencia positiva únicamente se exceptúan Zimbawe, Congo y Zambia. Y al tratar de encontrar alguna variable que pudiera explicar los avances en el IDH, la que mejor responde es la distribución del ingreso. Esta es la misma hipótesis subyacente a los trabajos de Garay y Espitia.

En estos días habría que preguntarse por el futuro de las plutocracias. La simbiosis Musk-Trump plantea numerosas preguntas. La riqueza de Musk se presenta como expresión de éxito, y como el logro supremo del sueño americano. Con Trump un súper súper súper súper-rico como Musk, no tendrá ninguna limitación, ni en la acumulación de ingreso, ni en su capacidad de influir en el gobierno y en la opinión pública. Se está presentando un cambio sustantivo en el tipo de capitalismo. La plutocracia se impone y los sueños del Estado del Bienestar están quedando atrás.

Durante la segunda mitad del siglo XX se consideró importante luchar contra la desigualdad y la concentración de la riqueza. Para lograr este propósito se consolidaron los impuestos progresivos. A finales de los años setenta, en el último rango del ingreso del contribuyente, la tarifa del impuesto a la renta llegó a estar cerca del 90 % en algunos países del norte de Europa. Estas tarifas han caído, y ahora son del orden de 45 %-50 %. Las menores tarifas han estado acompañadas de un aumento del gasto público. La conjunción de estas dos tendencias se ha reflejado en incrementos sustantivos de los saldos de deuda pública.

6. Plan de Desarrollo y cinco Gini. Sin duda, inspirado en los estudios de Garay y Espitia, en el Plan de Desarrollo de este gobierno se aprobó un artículo que obliga al Dane a entregar, cada año, cinco Gini: hogares, riqueza, tierra, inmobiliario y bursátil. Si este mandato se cumple, la sociedad tendrá una mejor comprensión de lo que está sucediendo con la distribución del ingreso y de la riqueza.

Jorge Iván González

Publicado en la revista SUR, Colombia

[2] PIKETTY Thomas. 2013. El Capital en el Siglo XXI, Fondo de Cultura Económica, México, 2014.

[3] AVILA Javier. 2015. Tarifas Efectivas Promedio de la Personas Jurídicas. Año 2013, Documento Web, no. 058, Dian, Bogotá.

[4] BARRERA Carlos. SANCHEZ John. 2023. Indicadores de Pobreza y Desigualdad y los Efectos de las Últimas Reformas Tributarias. Estudio Macrofiscal, CGR, Bogotá.

[5] COMISION DE EXPERTOS EN BENEFICIOS TRIBUTARIOS, CBT., 2021. Informe Final, Ocde, Dian, Bogotá.

[6] COMISION DE EXPERTOS PARA LA EQUIDAD Y LA COMPETITIVIDAD TRIBUTARIA. 2015. Informe Final Presentado al Ministro de Hacienda y Crédito Público, Ministerio de Hacienda, Fedesarrollo, Bogotá.

[7] FEDESARROLLO. 2005. El Sistema Tributario Colombiano: Impacto sobre la Eficiencia y la Competitividad, Cámara de Comercio Colombo-Americana, Confecámaras, Usaid, Fedesarrollo, Bogotá.

[8] GARAY Luis, ESPITIA Jorge. 2021. “La Tasa Efectiva de Tributación de las Personas Naturales en Colombia. Una Perspectiva Más Integral que la de la Comisión de Expertos en Beneficios Fiscales”, Revista Sur, mayo 24.

GARAY Luis, ESPITIA Jorge. 2022. Una Nota sobre la Medición de la Tarifa Efectiva de la Tributación. El Caso Ilustrativo de Colombia, Bogotá, mimeo.

[9] GOMEZ Hernando J. STEINER Roberto. 2015. “La Reforma Tributaria y su Impacto sobre la Tasa Efectiva de Tributación de las Firmas en Colombia”, Coyuntura Económica, vol. 45, no. 1, jun., pp. 13-44.

[10] MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO. 2022. Precisiones sobre la Tasa Efectiva de Tributación Empresarial en Colombia, Ministerio de Hacienda, Bogotá.

[11] ORGANISATION FOR ECONOMIC CO-OPERATION AND DEVELOPMENT, Oecd. 2018. Corporate Effective Tax Rates: Model Description and Results from 36 Oecd and Non-Oecd Countries, Oecd Taxation Working Papers, no. 38, Oecd, Paris.

[12] UNIVERSIDAD JAVERIANA. 2024. La Tributación por Tamaño de Empresa: Otra Forma de Desigualdad en Colombia, Observatorio Fiscal, Informe no. 52, Universidad Javeriana, Bogotá.

[13] VILLABONA Orlando. QUIMBAY Carlos. 2017. “Tasas Efectivas del Impuesto de Renta para Sectores de la Economía Colombiana entre el 2000 y el 2015”, Innovar, vol. 27, no. 66, oct.-dic., pp. 91-109.

[14] PIGOU Arthur. 1912. Wealth and Welfare, MacMillan, London.

[15] PROGRAMA DE LAS NACIONES UNIDAS PARA EL DESARROLLO, Pnud. 2010. La Verdadera Riqueza de las Naciones: Caminos al Desarrollo Humano. Informe sobre Desarrollo Humano 2010. Edición del Vigésimo Aniversario, Pnud, New York.

16 abril, 2025 0 comentario

Actualidad

La economía popular

Por Jorge Ivan Gonzalez 6 abril, 2025

Escrito por Jorge Ivan Gonzalez

El gobierno ha insistido en la importancia de la economía popular. El Plan de Desarrollo define así la economía popular:

“La economía popular (EP) se refiere a los oficios y ocupaciones mercantiles (producción, distribución y comercialización de bienes y servicios) y no mercantiles (domésticos o comunitarios) desarrollados por unidades económicas de baja escala (personales, familiares, micronegocios o microempresas), en cualquier sector económico. Los actores de la EP pueden realizar sus actividades de manera individual, en unidades económicas, u organizados de manera asociativa. El impulso a la economía popular parte de una comprensión de sus dinámicas intrínsecas. Estas actividades generan valor social y económico significativo, y una vez entendido su funcionamiento y lógica de acción, se implementarán mecanismos que contribuyan a su crecimiento y productividad”[1].

De esta definición se pueden rescatar los siguientes elementos: i) Ocupaciones mercantiles y no mercantiles. ii) Baja escala. iii) Entender el “funcionamiento y la lógica de acción”. iv) Implementar mecanismos “que contribuyan a su crecimiento y productividad”.

La economía popular es un concepto novedoso. Abarca actividades diversas. Algunas se intercambian en el mercado y otras no participan en procesos mercantiles. Tiene un alcance que va más allá de lo puramente económico.

El tendero de barrio, por ejemplo, hace parte de la economía popular, pero su función en la actividad del vecindario no es solamente económica, sino que cumple con otras tareas que tienen relación con las interacciones sociales entre vecinos. Existe, entonces, una íntima relación entre los aspectos económicos y sociales. Ello significa que junto a las variables cuantitativas se tienen que considerar dimensiones cualitativas.

Tal y como observa el Plan de Desarrollo, el estímulo a la economía popular exige conocer su naturaleza. En este proceso vale la pena traer a colación las reflexiones de Sen sobre la agricultura india [2]. El autor hace tres observaciones que ayudan a entender elementos constitutivos de la economía popular.

“Observación I: Cuando al trabajo familiar empleado en la agricultura se le “imputa un valor”, en términos de la tasa del salario estándar, gran parte de la agricultura india aparece sin remuneración” (Sen 1962, p. 243).

“Observación II: En líneas generales, la “rentabilidad” de la agricultura aumenta con el tamaño de la explotación. La “rentabilidad” equivale al excedente (o déficit) del valor de la producción con respecto a los costos, incluyendo el valor imputado de la mano de obra” (Sen 1962, p. 243).

“Observación III: De manera general, la productividad por acre disminuye con el tamaño de la explotación” (Sen 1962, p. 243).

La Observación I tiene que ver con la imposibilidad de aplicarle los parámetros técnicos usuales a la pequeña unidad productiva. Si se tiene como referencia algún estándar convencional, los resultados del ejercicio analítico parecen ilógicos. En las pequeñas unidades productivas se llevan a cabo tareas que podrían ser calificadas como “irracionales” desde los principios de la eficiencia paretiana. Aunque existe esta “anomalía”, la pequeña unidad se mantiene.

La Observación II se refiere a la relación positiva que existe entre el tamaño de la explotación y la rentabilidad. En las fincas grandes la productividad por trabajador es superior a la de las unidades pequeñas.

Y la Observación III es la constatación de la relación inversa. La productividad media por hectárea de las fincas pequeñas supera a la de las fincas grandes.

La gráfica combina las unidades de trabajo (jornales) en el eje horizontal y la producción, en el eje vertical. La pendiente negativa de la curva HP representa la no productividad marginal del trabajo.

Las explotaciones de mayor tamaño estarían ubicadas hacia la izquierda, pues su productividad por trabajador es superior a la de las fincas pequeñas, que se ubicarían hacia la derecha.

El volumen de los salarios está dado por el área OWAP. En el punto B, la productividad es suficiente para pagar los salarios. Allí habría equilibrio y la masa salarial OWBC es compensada con la productividad, de tal forma que la ganancia es cero.

A la izquierda de B, la ganancia está dada por el área WHB. Esta situación se presenta en las fincas grandes – observación II.

Las fincas pequeñas, a la derecha de B, tienen pérdidas representadas por el área BAP porque aún cuando su productividad por hectárea es más alta – relación inversa y observación III -, los costos relativos de la mano de obra son elevados.

A pesar de que las fincas pequeñas tienen pérdidas, continúan operando – observación I – porque los miembros de la familia no las cuantifican como se hace en los balances usuales, que monetizan las horas de trabajo teniendo como referencia algún salario estándar. La comparación de las áreas WHB y BAP que debería ser el punto de partida para mantener o abandonar una explotación, no es considerada por las familias que explotan unidades pequeñas.

Si a la tienda de barrio se le aplican los criterios clásicos de la contabilidad financiera, el resultado puede ser decepcionante. Lo más probable es que el balance fiscal sea negativo y que, en teoría, la tienda esté quebrada. Y a pesar de que el balance contable sea negativo, la tienda se ha mantenido durante años. Esta es la esencia de la observación I.

En la operación usual de la tienda participan los miembros de la familia que no cobran salario. Además, se utiliza el garaje de la casa que es propiedad de la familia, sin que se le impute un valor de arriendo. Tampoco se considera el costo del transporte porque el pequeño camión es, igualmente, de propiedad de la familia. Si estos costos se suman de manera juiciosa y se comparan con las ventas de la tienda, el déficit sería evidente. A pesar de este desbalance, la tienda se mantiene abierta año tras año.

La complejidad de la economía popular tiene que ser estudiada de manera adecuada. El censo económico que está realizando el Dane ayudará a comprender las características de la economía popular.

Jorge Iván González

Publicado en la Revista Sur

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[1] REPUBLICA DE COLOMBIA., 2023. Ley 2294. Por la Cual Se Expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 “Colombia Potencia Mundial de la Vida”, Congreso de la República, Bogotá, p. 135, énfasis añadido.

[2] SEN Amartya., 1962. “An Aspect of Indian Agriculture”, Economic Weekly, feb., pp. 243-246

6 abril, 2025 2 Comentarios

Actualidad

Pleno empleo e informalidad

Por Jorge Ivan Gonzalez 19 marzo, 2025

Escrito por Jorge Ivan Gonzalez

La reducción del desempleo es importante. Ahora, en enero de 2025, la tasa de desocupación fue de 11,6 %. Con razón se observa cierto optimismo, pero este tiene que ser moderado. El promedio esconde diferencias regionales significativas. En Quibdó el desempleo fue de 30,9 % y en Medellín de 6,9 %. Esta brecha es significativa. También se observan diferencias importantes, especialmente entre los jóvenes y las mujeres. Estos temas han sido motivo de preocupación y la búsqueda de una inclusión igualitaria continúa siendo relevante.

Pero, desde otra perspectiva, a partir de los resultados del desempleo, vale la pena hacer dos reflexiones. La primera tiene que ver con la lejanía que todavía existe frente al ideal del pleno empleo. Y la segunda es la comprensión de la dinámica de la informalidad.

1. El sueño del pleno empleo

La tasa de 11,6 % es insuficiente cuando la meta propuesta es el pleno empleo. El llamado a conseguir este ideal lo hizo Vickrey, premio Nobel de economía. En un artículo célebre [1], Vickrey dice que no se puede olvidar que el objetivo final es el pleno empleo. Considera que este propósito es posible.

Vickrey critica el llamado desempleo “natural” o “estructural”, que es el nivel de desempleo que la economía puede alcanzar dadas sus limitaciones y posibilidades. Esta tasa de desocupación puede estar lejos del pleno empleo. La política pública, continúa Vickrey, no se puede contentar con alcanzar la tasa natural de desempleo y debe crear las condiciones que permitan llegar al pleno empleo.

La tasa natural o estructural también se conoce como el Nairu (non-accelerating inflation rate of unemployment), que es un nivel de desempleo más allá del cual se acelera la inflación. De allí se saca la conclusión de que una reducción del desempleo por debajo del Nairu tiene un efecto negativo porque acelera la inflación. Esta opinión Vickrey la considera inadecuada.

Las estimaciones que se han realizado en Colombia encuentran que el Nairu oscila alrededor del 7 %-8 %. Para Vickrey estos niveles siguen siendo muy altos, porque se debe pensar en el número de hogares que sufren por la falta de empleo.

Resumiendo, el 11,6 % es un buen nivel, comparado con años anteriores, pero es superior al Nairu de 7 %-8 %, y ambos son mayores que el pleno empleo. Está bien que se reduzca el desempleo, pero frente al ideal, todavía es necesario avanzar más.

2. La informalidad

La informalidad no puede continuar viéndose solamente como un problema. Sus dinámicas son complejas y tiene elementos positivos. No es pertinente insistir en la lucha contra la informalidad como un objetivo explícito de política. La formalización es, más bien, un subproducto de otras dinámicas.

El paso de la informalidad a la formalidad toma formas diversas porque dependiendo del sector, y de las condiciones específicas, los procesos son más o menos informales. A la formalidad se puede llegar por numerosas vías, algunas son estimuladas por la política pública y otras son incentivadas por los agentes privados.

Las empresas informales aprovechan las ventajas que les permiten mantenerse en el mercado. De alguna manera consideran que su vinculación a la formalidad sería tan costosa que las obligaría a salir del mercado. Los trabajadores piensan que la informalidad les permite un horario más flexible, autonomía e, incluso, ingresos relativamente altos. Los cuenta propia, sobre todo cuando el capital humano es bajo y la productividad reducida, llegan a la conclusión que con las formalización ganan muy poco.

En los estudios recientes no se observa la preocupación por definir de manera precisa la informalidad y, entonces, se opta por describir dinámicas aproximadas de una realidad borrosa que es lo informal. En lugar de pretender buscar una definición unívoca se prefieren aproximaciones diversas y estas caracterizaciones necesariamente se traslapan. Esta forma de mirar la relación formal/informal muestra que las fronteras son ambiguas y que los lazos se mezclan. En lugar de observar el fenómeno desde un solo ángulo, las investigaciones recurren a diferentes aproximaciones, sin preocuparse porque haya una consistencia sistemática entre ellas.

La informalidad disminuye a medida que los procesos de desarrollo económico se consolidan. Por tanto, no se requiere que haya políticas dirigidas exclusivamente a combatir la informalidad.

Los procesos informales se han mantenido a lo largo del tiempo y, sobre todo, se han ido transformando, mostrando una capacidad sorprendente de permanencia y de flexibilidad. Existe una especie de resiliencia de lo informal. Y frente a este fenómeno es lógico concluir que el propósito de la política pública debería ser contribuir a la formalización. Aceptando que este es el punto de llegada se debe actuar sobre las mediaciones que permitan alcanzar el objetivo final. Pero, de nuevo, el objetivo central de la política no debe ser la eliminación de la informalidad, sino la consolidación de otras dinámicas (urbanización, desarrollo, educación…) que se traducen, finalmente, en una disminución de la informalidad.

Los incentivos deben crear condiciones para que las personas acepten que es más conveniente estar en la formalidad que en la informalidad. Los sistemas de seguridad social tienen que estar diseñados de tal manera que la informalidad no sea relativamente mejor que la formalidad. La empresa formal que admite que sus trabajadores estén afiliados al régimen subsidiado de salud, con el fin de evitar los aportes a la seguridad social, contribuye al desarrollo de un complejo entramado en el que la seguridad social ofrecida por el Estado se convierte en un aliciente para la informalidad del mercado laboral. Inclusive, el Sisbén^[1] ha creado incentivos para que se castigue a las familias que progresan, haciendo que crean que perderían los beneficios de los programas sociales si se formalizan. A los empresarios les conviene que los empleados sigan vinculados al régimen subsidiado, porque no tienen que contribuir a la seguridad social.

Estos temas deben continuar siendo motivo de estudio. De todas maneras, el llamado es a, primero, aceptar que la informalidad no siempre es dañina y, segundo, reconocer que la formalización es un subproducto de otras dinámicas, así que no tiene sentido que se proponga como un objetivo específico de política pública.

Jorge Iván González

Publicado en la revista SUR

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[1] Vickrey, William (1996). “Quince Falacias Funestas del Fundamentalismo Financiero. Disertación sobre la Economía de la Demanda”. Cuadernos de Economía, vol. 18, no. 30, 1999, pp. 299-330.

^[1] Sistema de Identificación de Potenciales Beneficiarios de Programas Sociales

19 marzo, 2025 1 comentario

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Mala ejecución presupuestal

Por Jorge Ivan Gonzalez 6 marzo, 2025

Escrito por Jorge Ivan Gonzalez

Al observar la serie de la ejecución presupuestal (pagos/apropiaciones) entre 2001 y 2024, se concluye que en el 2024 el nivel de ejecución fue muy malo, de 81,7%, únicamente comparable al presentado en 2010.

En algunos sectores los resultados han sido especialmente pobres. Los de menor ejecución han sido tecnologías de la información (30,5 %), deporte y recreación (36 %), transporte (36,3 %), agricultura (37,6 %). Y un sector tan importante para la política social, como el de inclusión y reconciliación presentó una ejecución de 71,1 %.

Esta dinámica tiene dos consecuencias negativas. Por un lado, no permite llevar a cabo los programas definidos por el gobierno. Sectores tan importantes como el de agricultura tuvieron ejecuciones muy bajas. Las prioridades fijadas en la elaboración del presupuesto corresponden a las opciones básicas del gobierno y, si los dineros no se ejecutan, es evidente que no se logran las metas definidas por la administración Petro.

Y, por el otro, este comportamiento del sector público debilita el crecimiento de la economía porque no permite que el Estado cumpla la función de halar la dinámica del sector privado. En otras palabras, si el gobierno no invierte, el conjunto de la economía se resiente. La ejecución del sector transporte apenas fue del 36,3 %. En el plan de desarrollo Colombia Potencia Mundial de la Vida se mostró que el multiplicador de la inversión pública es de 1 a 4. Ello significa que por cada peso que invierte el Estado, la inversión privada aumenta cuatro veces. Por tanto, si la inversión pública cae, la actividad económica general se deteriora. El DANE acaba de informar que en el 2024 el PIB creció 1,7 %. Sin duda, la cifra hubiera sido superior si el gasto y la inversión pública no se hubieran rezagado.

Las razones que podrían explicar la baja ejecución del gobierno son complejas. Algunas hipótesis podrían ser las siguientes: i) La pérdida de la brújula. ii) La absolutización de la capacidad del activista político. iii) La desorientación de la función ministerial. iv) La ausencia de un organismo rector que articule proyectos de alcance estratégico.

La pérdida de la brújula. Aunque el camino a seguir lo definió el Plan de Desarrollo, de manera inexplicable el gobierno ha despreciado las prioridades que allí se definieron. En lugar de seguir esta ruta, se han dado bandazos que han dispersado el gasto.
El conflicto entre el activista político y el tecnócrata. De muy diversas maneras, y de forma reiterada, el presidente ha despreciado a la tecnocracia. No se trata de establecer una distinción arbitraria entre activistas y tecnócratas. Ser fiel a una idea política no desvirtúa la capacidad de realizar una buena gestión pública. De la misma manera, un buen técnico tiene que aceptar que no puede hacer abstracción de las implicaciones políticas de cualquiera de sus decisiones.

El desprecio presidencial hacia la tecnocracia de corte weberiano, y su absolutización de la capacidad del activista político, se ha traducido en el nombramiento de funcionarios de alto nivel que son incapaces de comprender la complejidad de la administración pública colombiana. Sus decisiones erráticas terminan expresándose de dos maneras. Por un lado, con una baja ejecución. Y, por el otro, realizando gastos ineficientes.

Los ministros están desorientados. No han entendido que su función principal es la de coordinar acciones con los gobiernos locales, con una perspectiva que supere las lógicas sectoriales. El Plan de Desarrollo propuso 5 grandes transformaciones que son intersectoriales. Esta mirada de conjunto no ha sido asimilada por los ministros que continúan prisioneros de su enfoque sectorial. La falta de articulación de los ministros con los alcaldes y gobernadores se termina expresando en baja ejecución.

iv) Y la cuarta explicación podría estar en la ausencia de un organismo rector que obligue a articular proyectos estratégicos. Esta carencia se traduce en una dispersión de recursos, y en la ausencia de proyectos de inversión de largo plazo. Es muy diciente que dos grandes proyectos de inversión, como el ferrocarril Dorada-Chiriguaná, y la vía Guaduas-Villeta todavía no se hayan concretado, y continúen con problemas en la licitación. El Departamento Nacional de Planeación (DNP) debería ser la entidad llamada a tener la capacidad y el poder para orientar los recursos hacia proyectos estratégicos de largo plazo. Esta tarea no se está cumpliendo.

Las limitaciones anteriores han impedido que la gestión pública sea eficiente. Sin duda, la situación fiscal es compleja, pero también es necesario aceptar que la administración pública no ha respondido.

Jorge Iván González

Publicado en revista SUR, Colombia

6 marzo, 2025 0 comentario

Actualidad

“A Samper lo mató el 8.000; a Petro, su propio gobierno”

Por Jorge Ivan Gonzalez 26 febrero, 2025

Escrito por Jorge Ivan Gonzalez

Afirmación categórica del exdirector de Planeación, Jorge Iván González, quien formó parte del primer equipo del Gobierno Petro, dijo que “sin Armando Benedetti, el presidente no hubiera llegado a la Casa de Nariño”. Rajó a la actual administración.

Esta es la entrevista que le hizo la revista Semana, de Bogotá, el 14 de febrero, firmada por Francisco Argüello.

SEMANA: ¿Está sorprendido con todo lo que está pasando con Gustavo Petro?

JORGE IVÁN GONZÁLEZ: Desde el punto de vista del desorden de los consejos de ministros, ninguna sorpresa; siempre han sido desordenados, nunca se han respetado las agendas. Desde esa perspectiva, no veo ninguna diferencia. No estuve nunca en un consejo en el que se respetara de manera juiciosa alguna agenda. Es una lástima que, teniendo un instrumento tan potente como el Plan de Desarrollo, no sea la guía, la hoja de ruta del Gobierno. Este consejo de ministros introdujo elementos nuevos.

SEMANA: ¿Cuáles?

J.G.: Se hizo público y todo el mundo percibió lo que está pasando. También, la relación tan jerárquica que establece Petro con su equipo de gobierno. Cada vez los consejos de ministros son más jerárquicos. Los primeros eran bastante dialogales. Antes de la primera crisis, cuando salieron seis ministros, esos consejos eran bastante argumentados, pero eso se fue verticalizando y las relaciones jerárquicas del presidente se han ido acentuando. Me parece importante la fracción en el interior de personas del alma del petrismo: Susana Muhamad, Augusto Rodríguez, Jorge Rojas y Gustavo Bolívar. Hay una ruptura en el seno no solo político del petrismo, sino de personas de absoluta fidelidad y confiabilidad del presidente.

SEMANA: Cuando dice que la relación de Petro y sus ministros se ha jerarquizado, ¿a qué se refiere?

J.G.: Los primeros consejos de ministros eran debates. El presidente, en los primeros seis meses, trató de gobernar, ahí las relaciones no eran tan jerárquicas porque había personas de la calidad de José Antonio Ocampo, Alejandro Gaviria y Cecilia López. Había comentarios, se le decía: “Presidente, esto no se puede, miremos este tema y el otro”. El presidente, en sus primeros seis meses, trató de gobernar y entender la complejidad del Gobierno, los temas se discutían. Pero eso se fue perdiendo, Petro cada vez asumió más la posición de que tenía claridad y sabía lo que había que hacer, y empezó a establecer esas relaciones jerárquicas, muy notorias en este consejo de ministros. Él dice: “Yo tengo la razón, conozco los temas y ustedes no me dejan gobernar”. Me impresiona que todavía el presidente considere que la tecnocracia en Planeación y Hacienda es la que no lo deja gobernar.

SEMANA: Pareciera que se perdió el respeto con el presidente.

J.G.: Claro, la relación es completamente jerárquica, no hay una relación de colegaje, de complicidad. La posición del presidente es: “Ustedes, de alguna forma, no me dejan gobernar y quiero hacer la revolución”. Esa asimetría ha hecho muchísimo daño, él dice que los tecnócratas le siguen haciendo trampa y metiendo goles.

SEMANA: A Petro no le sirvieron los tecnócratas y tampoco la izquierda radical que está a su lado. ¿Entonces?

J.G.: Mire, por ejemplo, el DPS, que maneja 11 billones. Usted necesita unos equipos tecnocráticos muy potentes; si usted no tiene eso, no puede ejecutar. El Ministerio de Agricultura tenía un presupuesto de 9 billones y no logró gastarse ni siquiera cinco. ¿Por qué la ejecución es tan mala? Porque el Estado es de tanta complejidad que usted no puede pretender que una persona que nunca ha estado en el Gobierno lo haga. No niego la importancia del activismo, pero una cosa es estar en la calle como activista, y otra, manejar un aparato como el Estado, que es absolutamente complejo. Se necesita gente que sepa. No se puede improvisar nombrando a fieles al presidente, pero que no tengan la más mínima idea del tema. El resultado: las ejecuciones bajísimas.

SEMANA: ¿Cree que Petro se arrepintió porque sacó a los tecnócratas del Gobierno?

J.G.: Recuerde que Petro le dijo a Alejandro Gaviria en un consejo de ministros que había sido su peor error. El presidente no se arrepiente de nada. Lo que está viendo es que con otros ministros, mucho más cercanos a él, tampoco ha logrado lo que quería. Según lo que dijo en el último consejo de gobierno, Planeación y Hacienda le siguen haciendo trampa. El Ministerio de Educación tampoco está logrando el objetivo y, si alguien es fiel al presidente, es el ministro Daniel Rojas. Tampoco le satisface. El presidente no se arrepiente de habernos sacado a nosotros, pero nombró a otras personas que tampoco le están respondiendo. Por cierto, usted no puede parar el metro de Bogotá, hay que financiarlo, no hay remedio, no puede decir que lo va a parar, eso no se puede decir, el dinero lo tiene que conseguir Hacienda de cualquier manera. Ese tipo de informaciones desordenan mucho al Gobierno.

SEMANA: Entonces, ¿el problema es Petro?

J.G.: Yo no sé, hay cosas evidentes. Usted no puede frenar los contratos de vigencias futuras ni el metro de Bogotá. ¿Cómo para usted a los chinos? Usted tampoco puede hacer una universidad en El Tarra, en Norte de Santander, cuando tiene 250 bachilleres al año; no tiene sentido hacer una universidad en San Andrés cuando tiene a la Universidad Nacional con sede en la isla. Hay unos elementos de sentido común que el presidente sigue sin aceptar. No puede romper un contrato con la Oxy; el que lo rompa se va a la cárcel el resto de su vida. Quiere comprar coca, tampoco se puede. El presidente es muy inteligente, pero no entiendo. Todos los que estuvimos en el Gobierno nos hacemos la misma pregunta.

SEMANA: ¿Renunció en el mejor momento al Gobierno?

J.G.: En estos días cumplí un año de haber salido del Gobierno y sigo sintiendo una profunda tristeza. El país ha tenido dos momentos socialdemócratas: el de Ernesto Samper, ahí estaban varios colegas de la Universidad Nacional, pero a ese proyecto lo mató el proceso 8.000; y este Gobierno, que está fracasando. Uno podría decir que el proyecto de Samper fracasó por el 8.000, pero este Gobierno está fracasando por el mismo Gobierno.

SEMANA: Conclusión: ¿a Samper lo mató el proceso 8.000, y a Petro, su administración?

J.G.: Es la tristeza, a Petro lo está matando su propio Gobierno, un mal perverso endógeno. Yo podría decir que el proceso 8.000 fue un mal exógeno, pero esto ha sido el propio Gobierno, el propio presidente; él ha decidido desconocer por completo el Plan de Desarrollo.

SEMANA: ¿Petro está haciendo cambios en su gabinete mirando al 2026?

J.G.: Creo que eso ha sido claro. El presidente se ha convencido de que el sueño suyo, Colombia potencia mundial de la vida, ya no se consiguió en este Gobierno y necesita Gobiernos siguientes. El problema es que si no tiene los instrumentos tampoco va a lograr algún cambio. Hubo un reconocimiento implícito en el consejo de ministros de que muchas de las metas no se están consiguiendo. Ahora, las metas de Armando Benedetti no tienen nada que ver con lo que yo estoy diciendo. Me impresiona que las metas de Benedetti no son las del Plan de Desarrollo. En el consejo no dijeron qué hemos hecho en catastro multipropósito, en registro universal del año y por qué no se avanza en presupuesto. Empezaría preguntando en un consejo de gobierno: ¿por qué, si dijimos que el ordenamiento del territorio era alrededor del agua, hoy las PTAR siguen contaminando los ríos?

SEMANA: ¿Le da confianza Armando Benedetti en el Gobierno?

J.G.: Sin Armando Benedetti, Gustavo Petro no gana la presidencia. De ahí en adelante, no conozco nada de Benedetti, pero él fue una pieza central en la campaña.

SEMANA: Si hubiera participado en el consejo de ministros como director de Planeación, ¿hubiera aceptado a Benedetti?

J.G.: Yo en eso soy muy realista. Claro, Susana Muhamad tiene unos argumentos, pero la política es muy complicada. Si yo estuviera en un consejo de ministros, no le digo: “Presidente, lo amo”, como lo hizo alguno. Yo le hubiera dicho que hay tres instrumentos revolucionarios que no ha aplicado y por qué no los ha aplicado. No le hubiera hecho un juicio moral a Benedetti.

SEMANA: ¿Le preocupa que exministros de Petro como Alejandro Gaviria, José Antonio Ocampo, Cecilia López y ahora Álvaro Leyva sean críticos del Gobierno?

J.G.: Gustavo Petro sacó a Alejandro Gaviria en lugar de forzar una negociación o diálogo con Carolina Corcho. Nosotros firmamos una carta criticando muchos de los elementos de la reforma a la salud de la exministra, pero, si el presidente obliga a un diálogo entre Gaviria y Corcho, este mundo en materia de salud sería otra realidad. El gran error del primer mandatario fue haber sacado a Gaviria y luego a los seis ministros, y no haber obligado a un diálogo desde el principio. Y esta reforma cada vez la veo más enredada en el Congreso.

SEMANA: Usted es docente. ¿Con cuánto califica al Gobierno Petro?

J.G.: Si el parámetro y la nota se fijan con respecto al Plan de Desarrollo, uno.

26 febrero, 2025 1 comentario

Actualidad

Tareas de la política económica para el 2025

Por Jorge Ivan Gonzalez 24 enero, 2025

Escrito por Jorge Ivan Gonzalez

El 2024 termina con un crecimiento del PIB de 2 %, y en el 2025 el aumento podría estar alrededor de 3 %. Sobre esta cifra hay un cierto consenso. En el 2025 la política económica tiene las siguientes tareas: i) Examinar el gasto. ii) Flexibilizar la política monetaria. iii) Discutir la regla fiscal. iv) Estimular el mercado interno y la reindustrialización.

1. Examinar el gasto

Las dificultades fiscales del 2024 estuvieron acompañadas de un bajo nivel de gasto. Algunas entidades ni siquiera lograron ejecutar el 50 % del presupuesto. Es significativa, por ejemplo, la débil ejecución del Ministerio de Agricultura, y del Departamento de la Prosperidad Social.

En el plan de desarrollo, Colombia Potencia Mundial de la Vida, se le dio prioridad al sector agrícola. Y, en consecuencia, en 2024 se le asignó un presupuesto sin precedentes, de $9,2 billones. En vista de los bajos niveles de ejecución, en el presupuesto del 2025 el monto se redujo a $5 billones. También vale la pena destacar lo que sucedió con los recursos destinados a la inclusión social. Entre 2024 y 2025 el presupuesto se redujo de $15,1 billones a $10 billones. Y, de manera más específica en el caso del Departamento de Protección Social el presupuesto pasó de $10,7 billones a $5,6 billones. Estas caídas pueden ser mayores, ya que en el cónclave del gobierno que se tuvo esta semana se propuso una reducción más drástica del gasto.

El menor gasto es la oportunidad para reflexionar sobre la eficiencia en el manejo de los recursos públicos. Es evidente la ausencia de proyectos estratégicos y. por esta razón, la inversión se dispersa en proyectos pequeños sin impacto significativo. Es clara, además, la falta de coordinación entre los ministerios, y entre estos y los gobiernos locales (municipios y departamentos). Este panorama lleva a una atomización, que debilita la incidencia del gasto.

Es conveniente, entonces, poner en práctica el presupuesto por programa, como fue definido en el plan de desarrollo. La definición de programas con un horizonte de mediano y largo plazo obliga a que haya concurrencia de fuentes, con una visión que supera los enfoques puramente coyunturales.

2. Flexibilizar la política monetaria

La política monetaria se tiene que flexibilizar. La tasa de interés de política monetaria, que ahora es de 9,50 %, continúa muy alta. La inflación ha ido cediendo y no se justifica continuar con intereses tan altos. La autoridad monetaria continúa negando la llamada “tasa de sacrificio”. En la errada opinión del Banco de la República, el crecimiento de la economía y el empleo no se afectan con las altas tasas de interés. Por tanto, la política monetaria restrictiva no conlleva ningún “sacrificio”. Esta mirada es equivocada. El crecimiento de la economía podría haber sido mayor con una tasa de interés más baja. La reducción de la inflación por la vía de elevadas tasas de interés tiene efectos perversos en la actividad económica y en el empleo.

Ahora que llegan dos nuevos miembros a la Junta del Banco de la República es posible que la política monetaria se flexibilice, y que se armonice con el empleo y la producción. Además, esta coordinación entre los mundos real y monetario es una disposición legal y es de la esencia de la normatividad del Banco de la República.

3. Discutir la regla fiscal

La fracasada ley de financiamiento ya comenzaba a abrir espacios para discutir los alcances de la regla fiscal. Allí se introdujo la regla fiscal verde. El principio básico es sencillo: las inversiones en activos ambientales, que estén debidamente certificadas, no deben incluirse en la contabilidad del déficit fiscal primario.

Es importante que la discusión continúe, sobre todo después de la COP 16. Como los recursos disponibles para conservar la biodiversidad son tan limitados, es fundamental ampliar las fuentes de financiación. Además de la regla fiscal verde deben estimularse otros mecanismos como la compra-venta de bonos o la sustitución de deuda por inversiones que contribuyan a la adaptación y a la mitigación climática.

4. Definir competencias de los gobiernos locales

Después de la aprobación del acto legislativo que modifica las transferencias del Sistema General de Participaciones se impone la necesidad de definir competencias. El nuevo acto legislativo busca que, de manera progresiva, el porcentaje de transferencias a los municipios y departamentos, con respecto a los ingresos corrientes, suba a 39,5 %. El porcentaje actual está en 23,8 %. En la norma no se definen las competencias porque estas se determinarán en una ley posterior.

La primera tarea para definir competencias y distribución de recursos es la clasificación de los municipios. Al modificar las competencias tendrán que revisarse la ley 715 de 2001 y la ley 1176 de 2007. También es importante reflexionar sobre los alcances de las leyes 142 y 143 de 1994. Esta tarea es urgente y se debe llevar a cabo en 2025. El asunto es neurálgico para el futuro de la descentralización.

5. Estimular el mercado interno y la reindustrialización

El Conpes 4129 de 2023 fija el derrotero de la reindustrialización. Se busca ir abandonando de manera progresiva la dependencia del petróleo y de minerales como el carbón. Aunque se ha ido avanzando en algunos sectores, como la agroindustria y el turismo, todavía se está lejos de la consolidación de una dinámica industrial que, adicionalmente, esté soportada en tecnologías limpias.

En el Conpes se proponen cuatro áreas estratégicas: i) la transición energética justa; ii) la agroindustria y la soberanía alimentaria; iii) la reindustrialización a partir del sector de la salud y iv) reindustrialización a partir del sector de la defensa para la vida.

En el campo la tarea más importante es el catastro multipropósito, que es la condición básica para la modernización del sector agropecuario. En el plan de desarrollo se puso la meta ambiciosa de actualizar el catastro de 660 municipios. El proceso va lento porque se han presentado enormes dificultades.

Y, finalmente, la consolidación del mercado interno se logra gracias al desarrollo de la infraestructura. En el plan de desarrollo se destaca la relevancia de la conexión férrea y fluvial, además del modo carretero. Los atrasos del país son evidentes.

Jorge Iván González

Enero 13, 2025

Publicado en la Revista SUR

24 enero, 2025 2 Comentarios

Actualidad

Otra vez el salario mínimo

Por Jorge Ivan Gonzalez 24 diciembre, 2024

Escrito por Jorge Ivan Gonzalez

De nuevo comienza la discusión sobre el salario mínimo. Sería ideal que los gremios, el gobierno y los sindicatos llegaran a un acuerdo. La negociación ha comenzado con tensiones entre las partes. En el debate subyacen tres temas relevantes: la relación entre salario e inflación, entre salario y productividad, y entre política monetaria y fiscal.

1. Salario e inflación

Es usual afirmar que el aumento del salario se manifiesta en mayor inflación. Esta apreciación no es completamente cierta. Sin duda, aumentos excesivos en el salario pueden llevar a crecimiento de los precios. Pero la dificultad es determinar el significado de “excesivo”, ya que si el salario sube, las empresas se ven obligadas a mejorar la productividad, y ello se manifiesta en menores costos y por tanto, en menor inflación.

Con razón, los sindicatos insisten en que el salario se tiene que fijar en función de la inflación pasada, y no de la inflación esperada. Se busca que la capacidad de compra de los trabajadores no se vea afectada. Desde otra perspectiva, se dice que la estimación del salario mínimo en función de la inflación esperada evita la indexación de la economía porque contrarresta las tendencias inerciales de la inflación. De allí se concluye que para romper las tendencias inerciales de la inflación, la negociación salarial debe realizarse en función de la inflación esperada y no de la inflación efectiva.

En Colombia la inflación tiene un alto contenido inercial. Para romper esa tendencia es necesario actuar simultáneamente en varios frentes. La relación entre los precios y los salarios apenas es uno de ellos. Por esta razón los autores más ortodoxos proponen fijar el salario en función de la inflación futura y no de la inflación pasada. Los avances que se consigan en este campo, aunque son importantes, por sí solos no garantizan la ruptura con la inflación inercial. Una política integral de lucha contra la inflación también debe abarcar los frentes cambiario, de finanzas públicas, de productividad, etc.

La confiabilidad en la meta de inflación definida por las autoridades monetarias es determinante para romper la inercia inflacionaria. La meta irá siendo más creíble a medida que vaya disminuyendo el desfase entre las inflaciones esperada y efectiva. Por esta razón la meta de inflación debe ser lo más realista posible.

Además de combatir la inercia inflacionaria, el salario mínimo aprobado debe estimular la competitividad y la productividad. El reto de la política económica radica en articular las dinámicas, de tal forma que las metas intermedias no vayan en contravía de los propósitos finales. La preocupación por la forma como deben armonizarse los objetivos intermedios y finales es uno de los temas más apasionantes de la teoría y de la política económicas.

El salario depende de la demanda, de la producción y, entre otras variables, de los precios. No se puede caer en la visión ingenua que establece una relación mecánica y unilateral entre precios y salarios. Al explicitar la importancia de factores estructurales como la productividad y la competitividad, se reconoce la complejidad de la lucha contra la inflación. Por consiguiente, no debe esperarse que la inflación se reduzca de manera continua y lineal. El proceso es discontinuo.

2. Salario y productividad

Además de la inflación, ha sido tradicional considerar que el salario también debe tener en cuenta los cambios en la productividad. Se ha aceptado que el criterio sea la productividad total de los factores (PTF), o productividad multifactorial, que es estimada por el Dane [*].

La PTF da cuenta de aquella parte de la productividad que no es explicada directamente por el capital y el trabajo. Solow [†] la llamó, de manera muy genérica, “cambio técnico”, y como su significado preciso no es claro, el autor también afirmó que la PTF es la expresión de “nuestra ignorancia”. Es decir, del misterio que logra que la misma combinación de capital y trabajo, en algunos casos sea exitosa, y en otros un fracaso. El “espíritu empresarial”, en la visión schumpeteriana, potencia la relación entre capital y trabajo, y hace que unas empresas sean más exitosas que otras. A la PTF también se la conoce como “el residuo de Solow”[‡]. En general, se acepta que para estimular la productividad y la competitividad de las empresas, el salario mínimo debe incorporar las mejoras en productividad. La forma como interactúan los salarios, los precios y la productividad, sigue siendo motivo de polémica entre los economistas.

Como toda medida, la PTF no es perfecta. La estimación econométrica de la PTF obliga a establecer numerosos supuestos sobre la forma y las características de la función de producción. En concreto, sobre el tipo de residuos. Esta es una de las razones que explica por qué los investigadores llegan a resultados tan diferentes.

Además de la PTF, en la mesa de negociación se están discutiendo otras aproximaciones a la productividad. La productividad media del trabajo (PMT) es igual a la relación entre el producto y el número de personas empleadas. Esta es una medida agregada y sencilla de calcular. Además, tiene la ventaja de que la información básica es producida regularmente por el DANE. Tiene el inconveniente de que en razón de su naturaleza agregada, es muy difícil hacer una adecuada interpretación de su tendencia. Un aumento de la productividad puede deberse, sencillamente, a un efecto precios.

3. Salario mínimo y política fiscal

La literatura ha estudiado con cierto detalle el problema de la combinación óptima de las políticas monetaria y fiscal. Un gobierno que trate de realizar, conjuntamente, políticas expansivas de corte fiscal y monetario, genera presiones contradictorias. Mientras que la política fiscal expansiva hala la tasa de interés hacia arriba, la política monetaria expansiva la reduce. Estas fuerzas contrarias causan tensiones que fácilmente echan al traste los objetivos finales del gobierno.

Desde esta perspectiva global, es fundamental que haya una buena coordinación entre el gobierno y las autoridades monetarias. La Junta Directiva del Banco de la República ha centrado su atención en el impacto monetario de la intervención esterilizadora. El énfasis que se le ha dado a las relaciones estrictamente monetarias (cantidad de dinero, interés nominal, tasa de cambio), ha relegado a un segundo plano el examen de los vínculos que existen entre los instrumentos monetarios y algunas variables reales que son claves, como la producción y el empleo.

El manejo de las variables monetarias debe hacerse teniendo presente su impacto sobre la productividad y la competitividad. La estabilidad monetaria del salario está directamente asociada a las condiciones que se presentan en el seno de la producción. No es pertinente, entonces, desligar la lucha contra la inflación de los determinantes estructurales de ella.

______________

[*] DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO NACIONAL DE ESTADISTICA, Dane, 2022. Productividad Total de los Factores (PTF). Año Base 2015. Nota Metodológica, Dane, Bogotá.

[†] “Se advertirá que estoy empleando la frase “cambio técnico” como expresión abreviada de cualquier tipo de desplazamiento de la función de producción. En consecuencia, aparecerán como “cambio técnico” las recesiones, las recuperaciones, los mejoramientos en la educación de la fuerza de trabajo, y toda suerte de cosas” (SOLOW, Robert, 1957. “Technical Change and the Aggregate Production Function”, Review of Economic and Statistics, v. 39, n. 3, aug., pp. 312-320; subrayado nuestro). No obstante los avances logrados en los últimos años, todavía no sabemos cuál es toda esa “suerte de cosas” a las que hace referencia Solow.

[‡] “A pesar del trabajo detallado de Denison y otros, sólo poseemos un conocimiento muy limitado de los determinantes de dicho residuo, de por qué es mayor en algunos países que en otros, o de por qué crece más en unos períodos que en otros” (BLANCHARD, Olivier, FISCHER, Stanley, 1989. Lectures on Macroeconomics, MIT Press, Massachusetts, 1993, pp. 4-5).

Jorge Iván González

Artículo publicado en la revista SUR

24 diciembre, 2024 0 comentario

Actualidad

Temas estructurales de la reforma laboral

Por Jorge Ivan Gonzalez 24 octubre, 2024

Escrito por Jorge Ivan Gonzalez

El Congreso está discutiendo la reforma laboral [1]. Ha sido la oportunidad de reflexionar sobre temas estructurales que inciden en el mercado de trabajo. Los gremios económicos se han opuesto con dos argumentos principales. Han dicho que la reforma no favorece el empleo y, además, que incentiva la informalidad.

Este debate no es nuevo. En el 2021 Santiago Levy coordinó un estudio que se conoció como la Misión de Empleo [2]. Varias de las afirmaciones de este informe han sido retomadas por los gremios. Estos días los gremios han dicho, por ejemplo, que el mejoramiento de las condiciones laborales que propone la reforma va a restarle flexibilidad al mercado laboral. En su momento, el estudio de Levy fue criticado por la que se llamó la Misión Alternativa de Empleo e Ingresos [3]. Los planteamientos básicos de la reforma laboral del gobierno Petro se acercan a los postulados de la Misión Alternativa.

1. Los ideales de la Organización Internacional del Trabajo (OIT)

En la exposición de motivos de la reforma laboral se toman, como referencia ideal, los postulados de la OIT sobre el empleo decente. Se recuerda que el mercado del trabajo es cualitativamente diferente a cualquier otro, y gracias al empleo es posible obtener los ingresos que permiten que el individuo lleve el tipo de vida que considera valioso.

“En la sociedad contemporánea, el trabajo desempeña un papel fundamental como el eje central de ciudadanía social. A través del trabajo, no solo se generan los ingresos necesarios para cubrir las necesidades básicas y alcanzar una calidad de vida digna, sino que también desempeña un papel crucial en la construcción de la identidad individual y colectiva, así como en la articulación de la vida social en un ambiente de paz” (Proyecto de Ley de Reforma Laboral…, p. 2).

Esta mirada es, sin duda, el ideal de cualquier política de empleo. Es pertinente afirmar que la sociedad debe crear las condiciones para que todas las personas tengan empleo, y para que éste sea de calidad.

La formulación de un propósito tan loable ha sido fuente de tensiones. Por un lado, el gobierno busca que las normas laborales propuestas en el proyecto de ley se aproximen a este ideal. Pero, por otro lado, los empresarios observan que mientras la normatividad laboral vaya convergiendo hacia los postulados de la OIT, el costo de la mano de obra se acentúa. Para los empresarios, frases como la siguiente son muy difíciles de asimilar.

“El nuevo proyecto tiene en su centro la necesidad de desarrollar el principio constitucional de estabilidad en el empleo, mediante la habilitación del uso de los contratos de trabajo a término indefinido como regla general y enfocados en dar respuesta a los escenarios de productividad en actividades permanentes” (Proyecto de Ley de Reforma Laboral…, p. 4).

El conflicto entre empresarios, gobierno y trabajadores es inevitable, y las organizaciones sindicales han cumplido un papel muy importante en los procesos de conciliación. La baja tasa de sindicalización que existe en Colombia (4,6%) no permite que las conversaciones entre empresarios y trabajadores tengan un alcance nacional. Además de que la sindicalización es baja, la gran mayoría de estos trabajadores está vinculada a entidades públicas. Para tener un punto de referencia, en Islandia la tasa de sindicalización es de 91,8%, en Dinamarca del 66,5%, en Suecia del 64,9%, en Bélgica del 50,3%.

2. La visión conjunta de la seguridad social

El gobierno debió haber presentado las reformas a la seguridad social (salud, pensiones y laboral) en un solo paquete, mostrando las relaciones que existen entre ellas. En este punto tiene razón la Misión de Levy. La evolución del mercado laboral tiene una incidencia directa en las pensiones y en la salud. La fortaleza financiera de ambos sistemas depende de lo que suceda con el mercado de trabajo. En la medida en que éste se active y formalice, será mayor la estabilidad financiera de la salud y de las pensiones. En los debates de la reforma pensional, que ya se aprobó, y de la salud, que todavía sigue en curso, siempre se vuelve a la pregunta por las condiciones del mercado laboral.

Los escenarios fiscales son muy diferentes dependiendo del nivel de ingreso y de la formalización de los trabajadores. En la perspectiva optimista, si la informalidad disminuye y el salario aumenta, las contribuciones privadas a la seguridad social aumentan y se le disminuye la carga al gobierno, ya que el escenario fiscal es favorable. De las tres reformas a la seguridad social, la laboral es la central, porque de ella depende la financiación de las otras dos. Los escenarios alternativos se tendrían que sustentar en la reforma laboral.

3. El sector informal

El impacto de la reforma sobre el nivel de informalidad ha sido otro de los temas polémicos. La definición de la informalidad continúa siendo pantanosa. El DANE la ha modificado siguiendo las directrices de la OIT.

La clasificación de la Gran Encuesta Integrada de Hogares (Geih) del 2018 es diferente a la del 2005. Estos cambios han sido propuestos por la OIT en 1993 y 2003, a través las directrices 15 y 17 de la Conferencia Internacional de Estadísticos de Trabajo (Ciet) [4]. El DANE ha aceptado estas recomendaciones y ha replanteado el concepto y los criterios de medición de la informalidad [5].

La nueva categorización de la informalidad abandona el tamaño de la empresa. y centra la atención es aspectos formales, como la inscripción en las cámaras de comercio, el manejo adecuado de la contabilidad, y la afiliación a la seguridad social. Este cambio de óptica es significativo, y pone en evidencia la fragilidad de la definición de la informalidad.

Desde el punto de vista de la política pública se debería modificar completamente el tratamiento de lo informal. En lugar de buscar mecanismos que permitan pasar de lo informal a lo formal, se debería aceptar que la formalidad es una característica derivada de otras condiciones económicas y sociales. Por ejemplo, las aglomeraciones tienen menos informalidad que las ciudades pequeñas. Los mayores niveles de educación están acompañados de menor informalidad. La formalización es un subproducto de otras dinámicas.

4. Salarios y productividad

En la exposición de motivos y en los debates alrededor de la reforma laboral, no se examina la relación que existe entre las mejores condiciones laborales y la productividad. Si el salario aumenta, la empresa se ve en la obligación de elevar la productividad.

En los análisis convencionales, incluyendo el de la Misión Levy, se afirma que los salarios altos tienen una incidencia negativa en el empleo. Pero la relación podría plantearse de otra manera. Si el valor de la hora de trabajo se incrementa, se crean incentivos para tecnificar la empresa y aumentar la productividad laboral.

La teoría económica siempre ha identificado el salario con la productividad marginal, así que un aumento del primero debería llevar a un mejoramiento de la productividad. Esta interacción no se plantea en la reforma laboral, ni ha sido objeto de debate público.

5. Empleo, costos logísticos y financieros.

Tampoco se ha considerado el vínculo entre el empleo y los costos relacionados con la geografía, y las tasas de interés.

Los costos logísticos son elevados e inciden de manera negativa en la productividad y la competitividad. De acuerdo con la Encuesta Nacional Logística del 2020, el transporte tiene un peso considerable en los costos de la logística. En el sector agropecuario representa el 37,1%, en la industria el 20,1%, en la construcción el 43,1%, en el comercio el 29,8%, y en la minería el 77,2%. En estas condiciones la industria nacional no puede ser competitiva.

Las altas tasas de interés del Banco de la República son otro elemento que incide de manera negativa en el empleo. La lucha contra la inflación tiene costos en la producción y el empleo.

Estas variables contextuales se deberían considerar de manera explícita en los debates sobre el mercado laboral y el empleo. Hasta ahora se han dejado de lado.

______________

[1] CONGRESO DE LA REPUBLICA., 2023. Proyecto de Ley. Por Medio del Cual Se Adopta una Reforma Laboral para el Trabajo Digno y Decente en Colombia, Gobierno Nacional, Bogotá.

[2] MISION DE EMPLEO., 2021. Misión de Empleo 2020-2021. Reporte Ejecutivo de la Misión de Empleo de Colombia, DNP, Bogotá.

[3] BONILLA Ricardo., QUEVEDO Ruth., 2021, coord. Misión Alternativa de Empleo e Ingresos. Propuesta para una Colombia Incluyente, Misión Alternativa de Empleo e Ingresos, ENS, Medellín.

[4] ORGANIZACION INTERNACIONAL DEL TRABAJO, OIT., 1993. Resolución sobre las Estadísticas del Empleo en el Sector Informal, Adoptada por la 15 Conferencia Internacional de Estadísticos de Trabajo (Ciet), OIT, Bogotá.

ORGANIZACION INTERNACIONAL DEL TRABAJO, OIT., 2003. Informe de Conferencia. 17 Conferencia Internacional de Estadísticos de Trabajo (Ciet), OIT, Bogotá.

[5] DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO NACIONAL DE ESTADISTICA, Dane, 2009. Metodología Informalidad Gran Encuesta Integrada de Hogares – Geih, Dirección de Metodología y Producción Estadística, Dimpe, Dane, Bogotá.

DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO NACIONAL DE ESTADISTICA, Dane, 2021. Censo Económico de Colombia. Documento Metodológico. Temática de Informalidad, Dane, Bogotá.

DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO NACIONAL DE ESTADISTICA, Dane, 2022. Mercado Laboral. Nueva Medición de Informalidad Laboral, Dane, Bogotá.

Jorge Iván González

Publicado en Revista SUR

24 octubre, 2024 1 comentario

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Debates alrededor del Fondo de Estabilización de los Precios de los Combustibles

Por Jorge Ivan Gonzalez 20 octubre, 2024

Escrito por Jorge Ivan Gonzalez

El Fondo de Estabilización de los Precios de los Combustibles (FEPC) fue creado en 2007; es el art. 69 del Plan de Desarrollo 2006-2010 [1]. Entre las razones que se tuvieron para hacerlo, se destaca la necesidad de estabilizar los ingresos de Ecopetrol, teniendo como referencia el precio internacional.

Se trata de eliminar el costo de oportunidad que tendría la venta del combustible a un precio más bajo en el mercado nacional, en lugar de exportarlo. La lógica subyacente es sencilla. Ecopetrol podría, en teoría, exportar todo el combustible. Y, entonces, no habría razón para que el precio interno sea inferior al internacional.

Antes del 2007, el precio del combustible producido en el país se vendía a un precio que tenía como referencia los costos de Ecopetrol. Esta lógica se rompió y desde el 2007 el precio internacional es el determinante.

1. El FEPC y la pandemia

Durante los meses de pandemia, el gobierno Duque tomó la decisión de no aumentar el precio de los combustibles. Esta medida es comprensible dadas las dificultades que se presentaron esos meses. De todas maneras, una vez terminada la pandemia, el gobierno Duque sí debió haber dado los primeros pasos, así hayan sido débiles, para comenzar a aumentar el precio. En el Marco Fiscal del 2022 se reconoce un déficit del FEPC de $14,2 billones [2]. Este monto continuó subiendo hasta llegar a los $36 billones.

Desde que comenzó la administración Petro era evidente la necesidad de cubrir el déficit. Este gobierno asumió el reto de manera responsable, y ya actualizó el precio de la gasolina. El año pasado el déficit del FEPC se redujo a $20,5 billones. Sin el aumento del precio del diésel el desbalance continuaría en $11 billones. El debate actual se agudizó por el aumento del precio del diésel. En gracia de la discusión se podría afirmar que el gobierno actual debió comenzar este tipo de medida desde los primeros meses de la administración. Si se hubiera hecho así, el ritmo de aumento del precio podría ser más suave.

2. El subsidio real e implícito

Para entender mejor la naturaleza del FEPC habría que diferenciar entre los subsidios real e implícito.

En la literatura sobre las finanzas públicas, el estudio de Selowsky [3] define el subsidio como la diferencia entre el costo y la tarifa (o cualquier forma de pago). Cuando el costo (C) es mayor que la tarifa (T) el subsidio (S) es positivo, así que S=C-T. Esta definición es aceptada entre los economistas y juristas. A partir del trabajo de Selowsky se ha abierto un abanico muy amplio de estudios económicos sobre los subsidios. Esta versión corresponde el subsidio real. Si se acepta esta definición, no hay subsidio al combustible porque el precio interno está por encima del costo de producción de Ecopetrol.

La otra definición se refiere al subsidio implícito. Hay subsidio si el precio doméstico (PD) es inferior al precio internacional (PI), así que S=PD-PI. Esta modalidad de subsidio es cualitativamente diferente del subsidio real.

Los transportadores han argumentado que la lógica prevalente debe ser la que se utiliza para calcular el subsidio real. Si así fuera, no sería necesario subir el precio del diésel porque el precio es superior al costo de producción de Ecopetrol.

El ajuste del precio doméstico al internacional, y la conservación del FEPC se justificaría por tres razones: estabilidad del ciclo, desincentivar el uso de combustibles contaminantes y mejorar los excedentes de la Nación vía Ecopetrol.

En teoría, si el Fondo se administra bien, se podría estabilizar el movimiento de los precios. Desde la perspectiva ambiental, no hay ninguna razón para subsidiar a la gasolina y al diésel. Finalmente, si el precio de los combustibles sube, Ecopetrol tendrá más recursos, y estos excedentes se le transferirían a la Nación.

3. Los excedentes de Ecopetrol y la política pública.

Las finanzas públicas reciben recursos de Ecopetrol por tres vías: impuesto a la renta, regalías y participación en los dividendos. Si los excedentes de la Empresa aumentan, la situación fiscal mejora. Estos montos adicionales en manos del Estado, permiten que el subsidio indiscriminado de los combustibles a bajo precio, se convierta en dineros que permitan financiar gastos públicos debidamente diseñados. Esta sola razón sería suficiente para subir el precio de los combustibles.

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[1] REPUBLICA DE COLOMBIA., 2007. Ley 1151. Por la Cual Se Expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010, Gobierno Nacional, Bogotá. En la reglamentación del 2014 se precisan las condiciones de funcionamiento del Fepc. Ver, MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO., 2014. Decreto 1880. Por el Cual Se Reglamenta el Funcionamiento y Operatividad del Fondo de Estabilización de Precios de los Combustibles (Fepc), Creado Mediante el Artículo 69 de la Ley 1151 de 2007 y Se Dictan otras Disposiciones, Ministerio de Hacienda, Bogotá.

[2] MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO., 2022. Marco Fiscal de Mediano Plazo 2022. Crecimiento e Inversión Social con Sostenibilidad Fiscal, Ministerio de Hacienda, Bogotá.

[3] SELOWSKY Marcelo., 1979. Who Benefits from Government Expenditure? A Case of Study of Colombia, University Press, World Bank, Washington.

Jorge Iván González

Publicado en la Revista Sur, Colombia

20 octubre, 2024 0 comentario

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Crecimiento de la economía: bien pero no tan bien

Por Jorge Ivan Gonzalez 13 octubre, 2024

Escrito por Jorge Ivan Gonzalez

En julio, el Indicador de seguimiento de la economía (ISE) creció un 3,68 %. La interpretación que le ha dado el gobierno a este resultado ha sido muy positiva. El Ministro de Hacienda ha insistido en que la actividad económica ya está en franca recuperación.

Vale la pena examinar las implicaciones de esta afirmación. Sin duda, la economía va bien, pero no tan bien.

Tal y como se observa en la gráfica, el crecimiento de julio muestra que el ciclo de la producción está superando la amenaza de recesión.

El primer comentario es de corte metodológico, y tiene que ver con la diferencia entre el ISE y el PIB. No se deben confundir ambas mediciones. El ISE tiene una información más limitada que el PIB. Y entonces se debe interpretar como una medida que apenas es indicativa. El resultado definitivo se conocerá únicamente cuando se publique el PIB. Además, el ISE es muy agregado y no permite observar la dinámica de los subsectores.

A partir de los datos del ISE, es conveniente hacer algunas reflexiones sobre las características de la economía colombiana.

De acuerdo con los resultados del cuadro, las actividades primarias han sido las de mayor crecimiento (7,5 %). Este rubro es muy agregado. Incluye, además de la agricultura, la ganadería y la minería. A partir de la información del Dane, no es posible precisar el peso que tiene cada uno de estos subsectores en el resultado final.

El crecimiento de la agricultura es un fenómeno de coyuntura, en parte explicado por los altos precios del café. Pero esta tendencia favorable no significa que se hayan presentado cambios estructurales en la evolución del sector agropecuario. Los resultados del ISE responden a una situación de coyuntura y no se deben interpretar como una tendencia de largo plazo.

El panorama del sector agropecuario continúa siendo crítico. El país continúa importando el 40% de los alimentos. Alrededor de 14 millones de toneladas año. Los datos del censo agropecuario del 2014 ponen en evidencia problemas estructurales que siguen sin resolverse. Se destacan tres hechos: la concentración de la tierra, la fragmentación de la propiedad, el atraso del catastro.

La concentración de la propiedad es escandalosa. El 71 % de los productores está en fincas de menos de 5 ha. y ocupa el 3,1 % del área disponible. Mientras tanto, el 0,2 % de los productores se ubica en fincas de más de 1 000 ha., ocupando el 59,5 % del área. El coeficiente de Gini es altísimo, de 0,92. La pésima distribución de la tierra tiene incidencias negativas en la productividad y la competitividad.

No es conveniente la fragmentación de las fincas. El 82,8 % de las unidades productivas no alcanzan a generar los ingresos correspondientes a una Unidad Agrícola Familiar (UAF), equivalentes a unos $3,5 millones mes. Este debería ser el mínimo ingreso de cualquier finca.

Y el tercer asunto complejo es el atraso del catastro. En el plan de desarrollo Colombia, Potencia Mundial de la Vida [1], se propone una meta para la actualización del catastro del 70 %. Es decir, 660 municipios en los cuatro años de este gobierno.

Dentro de las actividades primarias se incluye la minería. Y como sucede con la agricultura, el buen crecimiento coyuntural no puede ocultar la preocupación por la enorme dependencia de la economía extractiva.

Las actividades secundarias, dentro de las que se encuentra la industria y la construcción, tuvieron un crecimiento de 1,5%. Ninguno de estos dos subsectores logra una recuperación significativa.

Y el sector de las actividades terciaras, que son muy variadas, tuvo un crecimiento de 3,3 %. El mayor dinamismo se dio en las administraciones públicas, con un crecimiento del 7,7 %.

Resumiendo, la lectura del ISE no debe llevar a desconocer los problemas estructurales que continúan sin solución. Y desde la perspectiva coyuntural es muy positivo que el ciclo actual muestre que la economía no está en recesión.

Es necesario aprovechar este impulso de la economía para estimular los mecanismos que favorezcan la reactivación. Desde la mirada macro se presentan dos obstáculos al crecimiento. Uno es la caída de la inversión pública y, el otro, es la alta tasa de interés.

En el presupuesto del 2025 se está presentando una situación excepcional, ya que la relación entre el servicio de la deuda y la inversión es muy alta, de 1,37. Esta cifra es elevada, y supera considerablemente el promedio de 1,08, observado entre 2011 y 2024. El servicio de la deuda pasará de $94,5 billones en el 2024 a $112,6 billones en el 2025. Mientras tanto, la inversión caerá de $99,8 billones a $82,4 billones.

La menor inversión pública tiene efectos negativos en el empleo y en el crecimiento. Los comentarios que se han hecho estos días sobre la importancia de la reactivación se deben tomar en serio. Un insumo básico es el Conpes de reindustrialización [2].

Este documento tiene varias ventajas. Primero, reconoce los avances logrados en cada sector. Su diagnóstico es realista. Segundo, entiende la complejidad de la transición de una economía extractiva hacia procesos industriales que toman tiempo. Estos cambios estructurales no se logran de un momento a otro. Tercero, define los sectores que merecen atención prioritaria. Cuarto, esta transición hacia una economía industrial y limpia requiere un trabajo conjunto entre los sectores público y privado. El Conpes de reindustrialización reconoce que la participación del Estado en la economía es fundamental para crear condiciones favorables para la actividad privada.

_______________________________

[1] REPUBLICA DE COLOMBIA, 2023. Ley 2294. Por la Cual Se Expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 “Colombia Potencia Mundial de la Vida”, Congreso de la República, Bogotá.

[2] DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACION, DNP 2023. Política Nacional de Reindustrialización, Documento Conpes, no. 4129, DNP, Bogotá.

Jorge Iván González

Publicado en la revista Sur

23 septiembre, 2024 

13 octubre, 2024 3 Comentarios

Actualidad

El angustioso presupuesto del 2025

Por Jorge Ivan Gonzalez 6 septiembre, 2024

Escrito por Jorge Ivan Gonzalez

La discusión del presupuesto del 2025 pone en evidencia la difícil situación fiscal por la que atraviesa Colombia. Para que el país pueda cumplir con sus obligaciones ese año se deben tomar medidas urgentes.

El año 2025 será especialmente difícil

El Congreso comenzó a discutir el proyecto de presupuesto del 2025. El panorama es, por decir lo menos, angustioso. La gráfica ayuda a entender la singularidad del 2025, a partir de un índice sencillo, que es la relación entre el monto destinado al pago del servicio de la deuda (SD), y el valor de la inversión (I).

Además, esta presenta la relación (%) entre los montos destinados al servicio de la deuda y a la inversión (SD/I), con datos originales que están en pesos corrientes, del 2024 y el 2025, con estimaciones del Ministerio de Hacienda.

En el período considerado (2011-2024), la relación SD/I fue en promedio 1,08. Es decir, el servicio de la deuda ha sido ligeramente superior a la inversión. Desde el punto de vista de la estabilidad fiscal y del desarrollo económico, lo ideal habría sido que la inversión pública fuera superior al servicio de la deuda. Por tanto, no es deseable una relación mayor que uno.

Entre 2024 y 2025 el indicador SD/I pasó de 0,95 a 1,37, el nivel más alto del período. En otras palabras, el año próximo se tendrá que destinar un monto de recursos significativo para pagar la deuda, reduciendo de manera sustantiva la inversión pública.

El servicio de la deuda pasará de $94,5 billones en 2024 a $112,6 billones en 2025. Mientras tanto, la inversión caerá de $99,8 billones a $82,4 billones. De acuerdo con estos datos, en 2025 habrá una diferencia sin precedentes entre el servicio de la deuda y la inversión.

Los recursos que le inyecta el gobierno a la economía a través de la inversión pública tienen un efecto multiplicador importante, de 1 a 4. Por cada peso que destina el Estado a la inversión, activa cuatro pesos de inversión privada. Si en lugar de invertir, los recursos públicos se destinan a pagar intereses, la actividad económica se debilita.

Así que la notable brecha entre el servicio de la deuda y la inversión tiene consecuencias negativas en la producción, el empleo y, por último, en las finanzas públicas, reduciendo el margen de maniobra del gobierno. Solamente para el pago de intereses, en 2025 se destinarán $59,4 billones.

La pandemia fiscal y otros males

Desde el punto de vista fiscal, la pandemia continúa. En el 2025 confluyen, por lo menos, cuatro obligaciones que se contrajeron durante los meses del COVID-19.

Primera obligación. Durante la pandemia se contrataron deudas de corto plazo. Se presentaron situaciones inesperadas frente a las que era necesario actuar. La compra de vacunas, por ejemplo, no daba espera. Una parte importante de estos compromisos se tienen que pagar en 2025. El valor puede estar alrededor de $40billones.

Segunda obligación. El Fondo de Estabilización de los Precios de los Combustibles (FEPC) se creó en 2007. De acuerdo con sus reglas, el precio interno de la gasolina y del ACPM tiene que ir a la par con el precio internacional. Con esta medida se busca proteger las finanzas de Ecopetrol.

Si el precio interno es inferior al internacional se genera un déficit ya que, en teoría, la empresa podría haber exportado el combustible que vende en el mercado interno. El FEPC lleva a que, desde el punto de vista contable, para Ecopetrol sea indiferente vender en el mercado internacional o en el nacional.

Durante la pandemia, el gobierno no subió el precio interno de los combustibles, y este se fue alejando del precio internacional. La brecha se acercó a los $40 billones. Gracias a que, desde el año pasado, el precio de la gasolina comenzó a subir, el desbalance actual se redujo a cerca de $20 billones. Para compensarlo, es necesario comenzar a subir el precio del diésel (ACPM). Por esto, actualmente hay una tensión muy fuerte entre los transportadores y el gobierno. Sin embargo, el ministro de Hacienda ha sido claro en que, con acuerdo o sin acuerdo, el gobierno subiría el precio del diésel.

Tercera obligación. Es la llamada “opción tarifaria”. Durante los meses de la pandemia no se aumentaron las tarifas de los servicios públicos y creó un desbalance cercano a $4 billones, que ahora debe ser compensado. Sin embargo, es comprensible que durante los meses del COVID-19 el gobierno Duque haya decidido congelar las tarifas.

Cuarta obligación. En los contratos de concesiones viales el Estado asume el riesgo de demanda y, como durante la pandemia no pasaron carros por los peajes, se generó un desbalance que ahora tiene que ser subsanando. El faltante oscila en alrededor de $4 billones.

La suma de estas cuatro obligaciones llega, aproximadamente, a la enorme cifra de $48 billones. Además de estos problemas fiscales, derivados directamente de la pandemia, habría que agregar dos males adicionales.

Por un lado, el error en las proyecciones de recaudo de la Dian que esperaba, en 2024, obtener $10 billones adicionales por la solución exitosa de litigios. Y, por otro lado, la Corte Constitucional rechazó la no deducibilidad de las regalías, que fue una de las medidas más relevantes de la reforma tributaria de 2022. El impacto fiscal de esta medida puede ser de unos $4 billones por año.

Buscando soluciones

Frente a este panorama, y a pesar de todas las dificultades fiscales, no es conveniente proponer una nueva reforma tributaria. Entre las alternativas habría que pensar en:

Primero. Mejorar la eficiencia del gasto. Son numerosas las razones de la ineficiencia del gasto. Una de ellas es la corrupción, pero en ningún momento es la causa más importante, aunque desde el punto de vista de la opinión pública sea la que más llena titulares.

La Comisión del Gasto y de la Inversión Pública hizo un cuidadoso análisis de las características del gasto público en Colombia. Mostró que no tiene sentido pensar en una reducción del gasto, pues es imposible bajarlo, entre otras razones.

Propone gastar más, pero de manera eficiente. Y una forma de hacerlo es mediante el presupuesto por programa, que obliga a priorizar el gasto y la inversión alrededor de proyectos estratégicos, en los que concurren diversas fuentes de financiación (presupuesto General de la Nación, regalías, Sistema General de Participaciones, recursos de las ciudades y departamentos).

Uno de los artículos del plan de desarrollo, Colombia Potencia Mundial de la Vida, exige que se aplique el presupuesto por programa. Si el país realmente avanzara en esta dirección se reducirían muchos de los problemas que hoy tiene el presupuesto, que es inflexible, lleva a una fragmentación de la inversión por sectores y por departamentos, y está amarrado a las anualidades.

Segundo. No desestimular las inversiones en hidrocarburos y minerales. Estos recursos son necesarios. Los avances hacia la economía verde son lentos, y no se logran de un momento a otro. En la estructura de las exportaciones de Colombia el petróleo y los minerales representan el 60 %.

No se puede pretender que esta matriz cambie de un momento a otro y, sobre todo, se debe reconocer que, para reducir la dependencia del petróleo, se tiene que aumentar la producción hasta llegar a un millón de barriles/día. Hoy se están produciendo 750 000 barriles diarios.

Tercero. Es necesario discutir la misionalidad del Banco de la República, y la pertinencia de controlar la inflación por la vía de la tasa de interés. En la literatura se conoce como tasa de sacrificio el costo que tienen para la economía los instrumentos que utilizan los bancos centrales para reducir la inflación.

En Colombia se ha considerado que el aumento de la tasa de interés es el mecanismo privilegiado para combatir la inflación. Pero esta decisión ha tenido un impacto negativo en el crecimiento y el empleo. La tasa de sacrificio ha sido muy alta. De acuerdo con el Banco de Pagos Internacionales (BIS), los bancos centrales deben replantear su misionalidad. En lugar de insistir en los viejos instrumentos de corte monetarista, deberían diseñar mecanismos que permitan financiar la transición hacia una economía verde.

En las reuniones que ha tenido el gobierno con los gremios para discutir las medidas de reactivación se vuelve, una y otra vez, sobre la tasa de interés. En el acuerdo al que se acaba de llegar con los banqueros se insiste en ampliar el crédito y bajar esta tasa. El margen que tienen los bancos privados está condicionado por la tasa de referencia (o de política monetaria) determinada por el Banco de la República, y si esta continúa tan alta como ahora, no será posible la reactivación.

Cuarto. Ha llegado el momento de abrir el debate sobre la necesidad de repensar la regla fiscal. El rango de acciones es amplio, y va desde la suspensión de la regla, hasta el diseño de diversas modalidades de flexibilización.

En 2020 y 2021, para poder responder al COVID-19, se suspendió la regla fiscal. Puesto que ahora el país atraviesa por una situación fiscal especialmente compleja, se podría pensar en su suspensión y/o flexibilización.

Del informe del BIS se desprende la posibilidad de introducir una regla fiscal verde, que permite excluir de la contabilidad del déficit aquel gasto, debidamente certificado, que se destine a la protección y consolidación de activos ambientales. Este gasto es cualitativamente diferente a los demás y se debe tratar con criterios especiales.

En la contabilidad fiscal, para la determinación del déficit, todos los gastos se suman como si fueran de la misma naturaleza. La regla fiscal verde supone que el gasto ambiental es cualitativamente diferente a los demás, y no debería sumar como los otros.

Quinto. En lugar de una nueva reforma tributaria, se debería buscar la ampliación y la consolidación de las fuentes de ingreso de las ciudades grandes e intermedias.

Las rentas derivadas del suelo y del urbanismo tienen enormes potencialidades que no se han aprovechado. Las ciudades del país no están cobrando por congestión. Tampoco cobran derechos de edificabilidad, ni primas de localización, y a duras penas recuperan las participaciones en plusvalías.

Y con respecto a las finanzas de los municipios pequeños y de los departamentos, es necesario comenzar a discutir las conclusiones de la Misión de Descentralización, que acaba de entregar el informe final.

Jorge Iván González

Publicado en Razón Pública

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