La visión estratégica del Plan Nacional de Desarrollo y las decisiones del gobierno a corto plazo demuestran una gran asimetría. Descubra las cinco transformaciones que busca el plan y los avances y retos que tiene el gobierno por delante.
Desde la perspectiva de la planeación, estos dos años de la administración Petro han mostrado la profunda asimetría entre la visión estratégica expresada en el plan de desarrollo Colombia Potencia Mundial de la Vida y las decisiones de corto plazo que ha ido tomando el gobierno. Los retos estratégicos se están ahogando en decisiones de corto plazo que obstaculizan el logro de las apuestas ambiciosas consignadas en el programa de gobierno.
Las cinco grandes transformaciones que se plantean en el plan de desarrollo son una invitación para que la sociedad colombiana avance en procesos estratégicos de mediano y largo plazo. Se busca que durante este gobierno se sienten las bases de un proceso que necesariamente toma tiempo. Los cambios estructurales son de tal naturaleza, que no se pueden conseguir en cuatro años.
Ordenamiento del territorio
La primera transformación es el ordenamiento del territorio alrededor del agua. Este es el principal problema del país. El tema estuvo presente en la Constituyente de 1991, y se trató de concretar años después, en el 2011, en la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (Loot). La norma no ha cumplido con sus propósitos iniciales, y el país vive un caos en materia de ordenamiento territorial.
El plan de desarrollo llama la atención sobre la necesidad de colocar la geografía en primer lugar y de buscar alternativas que permitan que el desarrollo económico y social sean compatibles con la sostenibilidad ambiental. Es el principal llamado del programa de gobierno del presidente Petro.
Es evidente que este propósito que toca asuntos estructurales no se puede conseguir en el corto plazo. Lo sucedido en La Guajira es muy ilustrativo. Ni este gobierno, ni los anteriores, han reconocido que los problemas no se solucionarán si se continúa desconociendo la asimetría en el uso del suelo. En las áreas de los territorios colectivos, el conflicto en el uso del suelo es de 19%, en las tierras con aptitud agrícola es del 42% y en las áreas de protección es del 26%. En el departamento, el 93% de los planes de ordenamiento territorial no se ha actualizado.
En su desespero, los gobiernos toman medidas de cortísimo plazo que no resuelven los problemas de fondo. Antes de los carrotanques, otros gobiernos le dieron prelación a las motobombas. Estas soluciones inmediatistas se han desconectado de cualquier proyecto estratégico. El fracaso ha sido rotundo.
Consideraciones similares se podrían hacer a propósito de La Mojana. Las improvisaciones han sido evidentes. Mientras tanto, se pierde la oportunidad de consolidar proyectos estratégicos, como la modernización de todas las plantas de tratamiento de agua potable (Ptar), de tal manera que no se vuelva a contaminar un solo río.
El ordenamiento del territorio guarda una estrecha relación con la paz. El control de los grupos armados de extensas zonas dedicadas al narcotráfico y a la minería ilegal, está íntimamente ligado a la falta de alternativas productivas que sean más atractivas que las economías ilegales. La paz total, como la paz perpetua, es un ideal kantiano que nunca se alcanzará. Si en regiones como el Cañón de Micay o Bajo Calima se estructuran inversiones audaces, se podrán crear condiciones propicias para el logro de una paz parcial.
La seguridad humana
La segunda transformación es la seguridad humana. Y, de nuevo, es una tarea que toma tiempo. El ideal ético final es lograr que cada persona pueda llevar el tipo de vida que considera valioso. Se busca que alrededor de este propósito converjan las acciones de los diferentes actores. En el plan plurianual de inversiones se busca la coordinación entre ministerios y entre el gobierno central y los municipios y departamentos. También se insiste en la necesidad de articular las actividades de los sectores público y privado.
Por los afanes, se siguen cometiendo graves errores. En el campo de la salud se están tomando decisiones improvisadas que han empeorado las dificultades que ya existían. Y en la educación, el desespero por consolidar el movimiento estudiantil a través de la llamada “constituyente universitaria” está ocultado los verdaderos problemas del sistema. De manera ingenua se pretende que las ambiciosas metas del plan de desarrollo se puedan lograr sin el concurso del sector privado.
El derecho humano a la alimentación
Esta tercera transformación es la concreción de los acuerdos de La Habana y el camino para modernizar el sector agropecuario. El instrumento estratégico para lograr este objetivo es el catastro multipropósito. La reforma agraria es complementaria y depende de los avances que se vayan logrando en la actualización de los avalúos.
Las angustias del corto plazo han llevado al gobierno a priorizar la compra de tierra, minimizando los aspectos relacionados con el desarrollo agropecuario y con el examen de las disfuncionalidades entre las aptitudes y usos del suelo. La información básica para que se pueda avanzar en la reforma rural integral depende del catastro. Por sí misma, la compra de tierras no resuelve el problema.
El plan de desarrollo se ha propuesto una meta ambiciosa que es la actualización del catastro en 660 municipios. Este proceso es complejo y no se ha evolucionado al ritmo que sería deseable. Los énfasis del gobierno deberían centrarse en la actualización del catastro.
El error de óptica se refleja muy bien en la falta de ejecución del Ministerio de Agricultura, que para el 2024 tiene un presupuesto sin precedentes de $8 billones. El ministro de Hacienda ha reconocido que difícilmente se ejecutará la mitad. La equivocación estuvo en asignar la mayor parte de los recursos a la compra de tierras, sin darle suficiente relevancia a los instrumentos relacionados con el catastro y con el diseño de proyectos agroindustriales ambiciosos.
La transformación energética hacia una economía verde
Este cambio solamente se puede lograr en el mediano y largo plazo. Y en Colombia únicamente se puede alcanzar aumentando la producción de petróleo y reduciendo lentamente la dependencia del carbón. Los mensajes iniciales del gobierno sobre no exploración tuvieron un impacto negativo en las inversiones nuevas.
Apenas recientemente, el presidente de Ecopetrol reconoció que el país tiene que aumentar su producción de 775 mil barriles diarios a un millón. Efectivamente, no tiene sentido reducir la producción en Colombia, mientras que en las vecindades, la Guyana pasó de 380 mil barriles en 2023 a 650 mil este año. Y rápidamente llegará al millón.
El mensaje a favor de las energías alternativas es muy positivo, pero las dinámicas no serán tan rápidas como se pensó inicialmente. Mientras tanto, hay tareas que no se están haciendo y que tienen repercusiones directas en el cambio de la matriz energética. La congestión vehicular aumenta sin que nadie se atreva a castigar el carro privado, la economía circular no se concreta, y las nuevas construcciones no son ambientalmente sostenibles.
La estructura de las exportaciones del país se reprimarizó y el 60% depende del petróleo y minerales. La propuesta de re-industrialización que ha hecho el gobierno es positiva, pero requiere tiempo.
La convergencia regional
Las brechas entre las regiones son significativas. El mal se ha reconocido desde hace mucho tiempo. A mediados de los setenta, de manera explícita, el gobierno de López insistía en la necesidad de cerrar las brechas. Con el paso de los años las diferencias continúan aumentando.
Este gobierno vuelve a llamar la atención sobre las profundas inequidades y reconoce la necesidad de modificar el Sistema General de Participaciones (SGP), de tal manera que se logre mayor autonomía regional. Ahora la prioridad debería ser la discusión de las conclusiones de la Misión de Descentralización, que acaba de entregar el informe final.
Allí se proponen caminos que permitan distribuir mejor los recursos. El punto de partida es el reconocimiento de la heterogeneidad regional, ya que el actual SGP no acepta que las diferencias sean sustantivas.
Desde que se publicó el informe del Sistema de Ciudades, el Departamento Nacional de Planeación ha llamado la atención sobre la necesidad de reconocer las diferencias entre las regiones, asociándolas a las densidades, distancias y flujos (de carga y pasajeros). Los municipios del litoral Pacífico, la Amazonía y la Orinoquía no se pueden comparar con los de la zona Andina o Caribe. La geografía marca diferencias sustantivas. A los primeros se les tiene que transferir recursos porque tienen activos ambientales valiosos. No es apropiado compararlos en términos poblacionales.
El debate sobre la descentralización está ganando espacio. En este contexto, se debe tener claro que las ciudades grandes e intermedias tienen una amplia autonomía fiscal, gracias a la ley 388 de 1997. Los municipios pequeños sí necesitan un tratamiento especial por parte del gobierno central.
El caso de los departamentos es muy diferente al de los municipios. Su falta de recursos fiscales es evidente. Se les tiene que dar un mayor margen de maniobra porque sus potencialidades fiscales son muy limitadas. Los cambios en la descentralización tienen que enfocarse en los departamentos, más que en los municipios.
La estabilidad macro
Las finanzas públicas pasan por una situación difícil. En gran parte, ocasionada por los compromisos que se adquirieron durante los meses de la pandemia. Los más significativos son: el déficit del Fondo de Estabilización de los Precios de los Combustibles (Fepc), las obligaciones de pago de los créditos de corto plazo que se contrataron durante los meses del COVID, el desbalance ocasionado por la opción tarifaria y la compensación que debe hacer el gobierno para responder por el riesgo de demanda de las concesiones viales.
Estas obligaciones han reducido el margen de inversión y el panorama para el 2025 es preocupante. En el Presupuesto General de la Nación, entre 2024 y 2025 el servicio de la deuda pasará de $94,5 billones a $112,6 billones. El crecimiento de 19,1% es significativo. Al mismo tiempo, la inversión caerá en un 17,4%, de $99,9 b. a $82,4 b. Este contraste tan fuerte, entre un mayor servicio de la deuda, y una menor inversión tendrá un efecto negativo en el crecimiento, el empleo y, finalmente, en la estabilidad de las finanzas públicas.
La situación es insostenible. Ha llegado el momento para reflexionar, de manera cuidadosa, sobre la eficiencia del gasto y la conveniencia de flexibilizar la regla fiscal. La inversión se sigue dispersando en proyectos sin articulación y sin perspectiva regional. En cuanto al balance presupuestal, se debe indagar por la posibilidad de una regla fiscal verde. Las inversiones ambientales, debidamente certificadas, no se deberían incluir en el cálculo del déficit fiscal.
Jorge Iván González
Publicado en Razón Pública
Agosto 4, 2024
