Retos y riesgos de la descentralización 

Ni es la panacea para acabar con el centralismo como dicen sus promotores, ni es la debacle fiscal que lamentan sus críticos. La reforma constitucional al Sistema General de Participaciones (SGP) aprobada por el Congreso para darle más recursos y competencias a departamentos y municipios no es ni lo uno ni lo otro.

Es un avance importante para la necesaria autonomía de los territorios, pero tiene retos por las muchas reformas que faltan para una verdadera descentralización del país y plantea riesgos para la sostenibilidad de las finanzas públicas.

Las tareas pendientes de la descentralización

Los objetivos de la reforma son incontrovertibles. Nadie puede negar que Colombia es un país con un centralismo excesivo, donde el poder casi omnímodo del Gobierno central debe ser distribuido para que las regiones tengan mayor autonomía para decidir sobre sus propias prioridades en la asignación de recursos, así como mayor capacidad de ejecución.

El otro hecho innegable son las enormes desigualdades que existen entre los territorios ricos y los pobres que se evidencia, por ejemplo, en las diferencias en la pobreza multidimensional (PM) en los departamentos:

Por el contrario, en Vichada y Risaralda aumentó la PM y en otros departamentos la reducción fue de menos del 20 por ciento. En Bogotá la mejoría es pequeña (12 por ciento), pero porque el índice de PM es solo de 3,6 por ciento.

Lo interesante que muestra el gráfico es que no hay una relación directa entre el monto de recursos recibidos del SGP y la reducción de la PM. Las barras azules muestran el monto de recursos per cápita recibidos por cada departamento en el período considerado; en aquellos que recibieron más de 10 millones de pesos por habitante, (Vichada, Guaviare, Guainía, Vaupés, Amazonas y Chocó) los resultados son muy diferentes: Chocó logró una reducción de casi el 40 por ciento, pero los demás de menos del 20 por ciento, e inclusive en Vichada aumentó. Es una demostración de que disponer de más recursos no garantiza la reducción de la pobreza.

Una verdadera descentralización en Colombia requiere otras reformas como la Ley de Ordenamiento Territorial que exige el artículo 288 de la Constitución, donde se deben establecer “la distribución de competencias entre la nación y las entidades territoriales”, y otros temas como la departamentalización del país o su cambio por regiones administrativas y de planeación.

También son indispensables para la descentralización, entre otras, el fortalecimiento de las capacidades administrativas de los entes territoriales para garantizar la eficiencia en el uso de los recursos, la mayor generación de recursos propios y sobre todo la conformación de órganos de control regionales verdaderamente independientes, para que no se descentralice más la corrupción y los mayores recursos no sean apropiados por criminales.

Los riesgos para la sostenibilidad fiscal

En cuanto a los riesgos de desequilibrio fiscal, la reforma tiene protecciones importantes: el primero, exigir que la transferencia de recursos sea compatible con la Regla Fiscal, es decir, que no aumente el endeudamiento del Gobierno central para pasarles plata a las regiones.

El segundo, que garantiza el anterior, es que “la transferencia de recursos fiscales, responsabilidades de gasto y competencias adicionales entre la nación y las entidades beneficiarias, (…) se hará de manera gradual, simultánea y equivalente”. Esto significa que al gasto del Gobierno central se le suman los mayores recursos del SGP, pero se deben restar gastos equivalentes de competencias que deben ser asumidas por departamentos y municipios.

El tercero, que las transferencias adicionales solo se empezarán a realizar cuando se expida la ley que distribuya las competencias, ley que es orgánica, que será presentada por el Gobierno y que debe tener aval del Ministerio de Hacienda. Mientras tanto, dice la norma, el SGP se seguirá calculando con la fórmula actual. En otras palabras, todo depende de la ley de competencias.

El problema político es que estas protecciones van en contra de las aspiraciones de los congresistas que, casi por consenso, aprobaron la reforma con la ilusión de que las regiones van a tener más plata de libre destinación para gastar, o que no aceptan que para cerrar brechas destinando más recursos a territorios pobres, habrá que disminuir lo que reciben los departamentos más ricos. Se trata de un juego de suma cero, pues no habrá recursos adicionales, sino la redistribución de los que existen.

El riesgo entonces es político: la obligación de trasladar recursos es fija (39,5 por ciento de los ingresos) mientras que las protecciones que quedaron en la Constitución son abstractas y no cuantitativas. Traslado “equivalente” de competencias es un concepto ambiguo que el Gobierno puede interpretarlo como “Igual” al incremento de recursos del SGP, pero en el Congreso lo pueden interpretar como “parecido”, para que sea mayor.

Entonces, la ley de competencias que debe presentar el Gobierno antes de 12 meses de seguro va a mantener el equilibrio fiscal, pero la votación del Congreso puede modificarla fijando una mayor transferencia de recursos que de competencias, aumentando así el déficit fiscal. Todo dependerá del capital político que tenga el Gobierno el año entrante para contener las aspiraciones de los políticos regionales (que son todos los congresistas de todos los partidos políticos).

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Coletilla: Lo mejor de la reforma aprobada al SGP es que debe enterrar el regresivo referendo promovido por el gobernador de Antioquia que llevaría a que los departamentos ricos se queden con la mayoría de los impuestos, agravando la desigualdad con las regiones pobres.

Mauricio Cabrera Galvis

Publicado en la revista Cambio, Colombia