Mientras el Congreso y el Gobierno están dedicados al trámite de dos reformas, la laboral y la de salud, que en el mejor de los casos solo contribuyen de manera marginal al cambio social que necesita el país, no ha empezado todavía el debate público de la ley que debe producir la transformación más radical del Estado colombiano desde la Constitución del 91. Es la “Ley de Competencias” que debe desarrollar la reforma al Sistema General de Participaciones (SGP), aprobada con el Acto Legislativo (A.L) 03 de 2024.
Este A.L. solo es el punto de partida para profundizar la autonomía territorial. La Ley de Competencias es tan importante que los recursos del SGP para las regiones solo se empezarán a incrementar un año después de promulgarse.
No es una tarea fácil porque implica un cambio de fondo en la estructura del Estado: de los Ingresos Corrientes de la Nación (ICN) aumentar a 39.5% los recursos orientados a las regiones es solo una pieza de un complejo rompecabezas, del cual solo se enunciaron los títulos en el A.L. y deben ser definidos por la Ley.
Un juego de suma cero
El principal objetivo de la Ley es “el cierre de brechas sociales, económicas e institucionales entre los territorios”. Allí empiezan las dificultades para lo que debe aprobar el Congreso, porque la dura realidad es que no hay plata adicional de libre disposición para ese propósito.
Cerrar las brechas requiere dar recursos adicionales de libre disponibilidad a los departamentos y municipios más pobres, pero como estamos en un juego de suma cero, lo que ganen unas regiones se les tiene que quitar a otras, o trasladarles competencias sin recursos suficientes. No parece fácil que los congresistas de las regiones perjudicadas acepten la reducción de sus ingresos o el aumento de sus gastos.
¿Por qué se afirma que no habrá nuevos recursos de libre disposición, si se estima que las regiones van a recibir $39 billones adicionales a los $81 billones que reciben este año? Porque el A.L. estableció varios límites para garantizar que este aumento se haga “de modo tal que no comprometa el marco constitucional de la sostenibilidad fiscal del Estado y sea compatible con el Marco Fiscal de Mediano Plazo y la Regla Fiscal,” es decir para que no aumente el gasto público ni el déficit fiscal.
La principal restricción es que el aumento de recursos a las regiones debe ser simultáneo, con el traslado de competencias del gobierno nacional a los territoriales, de manera que se evite la duplicidad de funciones. En otras palabras, que gastos que hoy hace la Nación deberán ser asumidos por los departamentos y municipios, que deben destinar la plata adicional que reciban a pagar esos gastos. Sí habrá más plata, pero no es de libre disponibilidad porque está asignada a las competencias que se trasladarán del gobierno central.
Salvo que se hiciera un doble recorte sustancial de los gastos del gobierno central, (que ni siquiera el DOGE de Elon Musk podría hacer aquí como tampoco lo pudo hacer en su país), uno para la necesaria reducción del déficit fiscal y otro para liberar plata para las regiones, no habrá plata adicional de libre disponibilidad para las regiones. Solo se cambiará quien hace los contratos, nombra los funcionarios y gira los cheques.
Descentralización no es solo mas plata
Pero el tema de la distribución de competencias y de cuánta plata hay para cerrar las brechas es solo uno de los muchos que debe abordar la Ley de Competencias. El mismo A.L. estableció varios fines adicionales a la Ley (Art. 1º., parágrafo tercero).
Entre ellos, “definir los mecanismos para garantizar el fortalecimiento de la capacidad institucional de planeación y ejecución de políticas sectoriales en las entidades beneficiarias”, definir el acompañamiento técnico y financiero para este propósito, así como los mecanismos de “articulación e integración de la estrategia de monitoreo, seguimiento y control integral, así como un sistema único público de información”.
Como si fuera poco, se pretende que la Ley rompa con la práctica de proyectos aislados y desintegrados de los entes territoriales para promover con recursos del SGP “la financiación de proyectos subregionales y favorecer la asociatividad regional”
¡Ambicioso el proyecto! Lo que se pretende es que la Ley de Competencias haga lo que no se ha podido hacer en 30 años con la ley de ordenamiento territorial consignada en la Constitución del 91. Es decir, la reforma administrativa y el fortalecimiento institucional de los entes territoriales, redefiniendo la funciones y competencias de departamentos y municipios, así como eventualmente reemplazar los departamentos por las regiones administrativas de planeación.
Sin olvidar que el éxito o fracaso de este intento de impulsar la autonomía territorial depende de impedir que se dé también la descentralización de la corrupción, como ya sucedió en el pasado. Por eso es indispensable que la “estrategia de monitoreo, seguimiento y control integral al gasto ejecutado por las entidades beneficiarias del SGP“ exigida por el A.L. tenga dientes, lo cual implica una reforma profunda, o la eliminación de las contralorías regionales.
Lo que plantea el A.L no es solo una redistribución de recursos, sino un nuevo ordenamiento territorial y tributario. No es fácil que este debate se dé ahora, en pleno año electoral y en medio de la aguda polarización que vive el país.
Mauricio Cabrera Galvis
Publicado en la revista CAMBIO, Colombia
