Las Appa cumplen un objetivo doble. Por un lado, se trata de garantizar la producción de alimentos y, por otro, se busca que esta agricultura de bienes básicos no se aleje de los centros urbanos.
El plan de desarrollo Colombia Potencia Mundial de la Vida tiene como eje central el ordenamiento del territorio alrededor del agua. Ningún plan anterior le había dado tanta relevancia a la geografía. En este contexto se inscribe el art. 32 sobre los niveles de prevalencia del ordenamiento del territorio.
Este artículo complementa el de Jaime Eduardo Reyes, “El Lío con las Áreas de Protección para la Producción Alimentaria” (Razón Pública, agosto 31). El autor tiene razón en mostrar las complejidades institucionales derivadas del art. 32. Las líneas siguientes hacen énfasis en los aspectos contextuales.
- El caos del “ordenamiento” del territorio
El Plan reconoce que, en temas de ordenamiento del territorio, la situación del país es caótica. La categoría apropiada no es “orden”, sino “caos”. Y una de las razones es la existencia de un abanico heterogéneo de instituciones que tienen relación con el ordenamiento del territorio, sin que exista ninguna jerarquía clara entre ellas. En medio de este desorden las entidades se pelean entre ellas, sin poder determinar la instancia responsable. El resultado final es el daño ambiental, la deforestación, la falta de articulación entre los municipios, la pérdida de la biodiversidad, la contaminación de los ríos, la extensión de los cultivos de coca y de la minería ilegal. La paz tiene una relación estrecha con la forma como se ordena el territorio. Para el Plan de Desarrollo no hay ninguna duda de que el principal problema del país es el ordenamiento territorial.
El asunto está pendiente desde la Constitución de 1991. Veinte años después se aprobó la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (LOOT), que no resolvió ninguno de los problemas relevantes. El desorden se ha agudizado.
- Las Appa en una nueva jerarquía
Sin pretender resolver el problema, el art. 32 del Plan de Desarrollo que modifica el art. 10 de la ley 388 de 1997 y que se discutió muchísimo, define un orden de prevalencia del ordenamiento territorial.
El nivel 1 tiene que ver con la conservación, la protección del ambiente y los ecosistemas, el ciclo del agua, los recursos naturales, la prevención de amenazas y riesgos de desastres, la gestión del cambio climático y la soberanía alimentaria.
Las áreas de protección para la producción de alimentos (Appa) corresponden al nivel 2. El objetivo es doble. Por un lado, se trata de garantizar la producción de alimentos y, por otro, se busca que esta agricultura de bienes básicos no se aleje de los centros urbanos. En la definición de las áreas se da especial importancia a las definiciones de la Unidad de Planificación Rural Agropecuaria (UPRA), así que en medio del caos institucional se le asigna una prioridad jerárquica. Gracias a su excelente nivel técnico, la entidad se ha convertido en una pieza central del ordenamiento del territorio. En los procesos de catastro multipropósito determina el nivel de asimetría entre la vocación y el uso del suelo.
El art. 32 define otros cuatro niveles inferiores en el orden de prevalencia, que no son objeto directo de esta discusión, pero sí expresan la intención de poner algún orden en medio del caos. En el parágrafo 1 se destaca la importancia del Sistema de Administración del Territorio (SAT) que, en condiciones ideales, debería permitir reducir el desorden.
La situación actual no permite pensar que estas medidas resolverán el problema del ordenamiento, que es intrínsecamente complejo. Por esta razón, la Misión de Descentralización propone que se lleve al Congreso una nueva ley, que reemplace la LOOT y que “…refleje el reconocimiento de la heterogeneidad de las entidades territoriales, permitiéndoles tener un rango de flexibilidad para la gestión de sus competencias con el fin de materializar una mayor descentralización y autonomía” (p. 54).
En otras palabras, el art. 32 no resuelve el problema del ordenamiento territorial, pero sí ayuda a establecer jerarquías. Para solucionar el asunto de raíz habría que expedir una nueva ley de ordenamiento.
- La imposibilidad fáctica de cerrar los bordes
Colombia ha demostrado que es incapaz de cerrar los bordes de las ciudades y las áreas metropolitanas se siguen expandiendo. La presión urbana hala el precio del suelo hacia arriba, lo que crea una tensión entre los usos inmobiliario y productivo. Si el precio del suelo aumenta, termina siendo más atractivo destinar el lote a la urbanización que a la producción agrícola. Esta tensión se inclina hacia los usos urbanos. Es claro el desestímulo a la producción agropecuaria en los bordes y el progresivo alejamiento de la oferta de alimentos de las ciudades. En Colombia los planes de ordenamiento territorial han sido incapaces de cerrar el borde y ello se ha manifestado en mayores precios del suelo. Estas variaciones de los precios superan los aumentos en la productividad agrícola. Si efectivamente hubiera un cierre del borde y los precios del suelo rural se pudieran estabilizar, unos aumentos razonables de la productividad agraria permitirían que la producción de alimentos tuviera lugar en las cercanías de las ciudades.
La reflexión sobre las interacciones entre el precio del suelo, el costo de producción y la productividad es relevante porque permite abrir la discusión sobre el vínculo entre los cambios en la estructura de costos y las variaciones de la productividad. Se observa que la productividad agrícola se ha rezagado frente a los cambios en el precio del suelo. Este fenómeno es el reflejo de tres situaciones. La primera es el impacto de la expansión urbana en las áreas rurales continuas. La ciudad impone sus reglas de juego. Este enfoque ya lo propuso el Sistema de Ciudades, que pone el énfasis en la incidencia que tiene la aglomeración sobre su entorno. La segunda es el aumento del precio del suelo. El impacto inicial de la aglomeración se refleja en el precio del suelo. En la medida en que la ciudad va creciendo, el suelo va siendo relativamente escaso. Los mayores precios se observan en el mediano plazo. Y la tercera es la poca capacidad que tienen las pequeñas y las medidas unidades agrícolas de mejorar la productividad.
Los datos para Bogotá son dicientes. Entre 2015 y 2019 el aumento promedio de los precios del suelo en los bordes fue de 154,6 %. Para compensar este mayor precio, la productividad agrícola tiene que crecer, por lo menos, al mismo ritmo que el valor del suelo. En la zona rural del norte de Bogotá la finca tendría que aumentar su extensión de 5,09 hectáreas (ha.) a 6 para que el ingreso fuera equivalente al de la Unidad Agrícola Familiar (UAF), que es cercano a tres salarios mínimos. En el área rural de Tunjuelo se tendría que pasar de 14,1 ha. a 22 ha. Y en Sumapaz de 91,94 ha. a 110 ha.² Como estas ampliaciones de la extensión de la finca son imposibles, el propietario termina vendiendo la tierra a los inversionistas inmobiliarios.
Este conflicto entre precios y productividad se expresa finalmente en un alejamiento de la producción agropecuaria de los centros urbanos y ello se manifiesta en mayores costos de transporte. Las Appa del art. 32 son un intento por frenar este proceso. Pero, obviamente, su éxito depende de la articulación con los planes de ordenamiento de las ciudades y de un ejercicio colectivo que se traduzca en un cierre adecuado de los bordes. Sin estos acuerdos las discusiones sobre las jerarquías continuarán, sin que jamás se sepa quién tiene la razón.
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Publicado en RAZÓN PÚBLICA
²Infometrika, Universidad del Rosario. (2018). Cálculo de la Unidad Agrícola Familiar (UAF) Promedio en las Diferentes Zonas del Distrito Capital. Caracterización Socioeconómica de la Población Sujeto de Ser Estratificada con la Metodología de Fincas y Viviendas Dispersas de la Zona Norte, Tunjuelito y Sumapaz. Bogotá.
