La revista CAMBIO ha publicado en exclusiva para sus suscriptores el libro Lo que Colombia necesita, una agenda nacional prodemocracia 2026-2030, editado por el exministro José Antonio Ocampo. Presentamos en este bloc, en dos entregas, el capítulo 10 de esta publicación, escrito por nuestro compañero Jorge Iván González, exdirector del Departamento Nacional de Planeación.
En Colombia no ha habido convergencia regional, entre otras razones, porque se le ha dado demasiado énfasis a los sectores en la asignación de los recursos, y se ha menospreciado la geografía. Sin duda, la comprensión de las razones que explicarían la asimetría regional de país exige un análisis interdisciplinario, en el que cabe la explicación de las diferentes disciplinas sociales. Afirma el papel central que tienen la geografía frente a lo sectorial ayuda a comprender pero, obviamente, no cierra la discusión.
Por otra parte, como lo ha señalado Hernando Gómez Buendía: “la figura misma de los departamentos nació muerta y ha seguido muerta hasta hoy en día. Bajo la fórmula gaseosa de ‘centralización política y descentralización administrativa’, estas instancias del gobierno han vivido como almas en pena buscando algo qué hacer y algo de qué vivir”¹.
I. No hay convergencia
A pesar de que en el país desde hace más de 50 años se está hablando de convergencia, las distancias entre regiones siguen aumentando. Es muy importante que se hagan explícitas las diferencias entre regiones y entre personas. El tema no es nuevo. El cierre de brechas ha sido un sueño reiterado, de muy diversas maneras, desde hace más de medio siglo. Fue el objetivo del plan de desarrollo del gobierno López, Para Cerrar la Brecha. Plan de Desarrollo Social, Económico y Regional 1975-1978. No obstante la insistencia dada en los discursos, las brechas se mantienen.
En el plan de desarrollo de Petro, Colombia Potencia Mundial de la Vida se incluye, como una de las cinco transformaciones, la convergencia regional. Vale la pena preguntarse por las razones que han impedido que un objetivo tan loable no se haya conseguido. La diferencia entre la propuesta de López y el nuevo enfoque se construye alrededor de la siguiente hipótesis: la convergencia se logra si los énfasis pasan de lo sectorial-poblacional hacia lo territorial.
Las desigualdades son notorias. Basta dar un dato. La incidencia de la pobreza multidimensional en Vichada, en el 2024, fue de 70,2%, mientras que la de Bogotá fue de 5,4%. Cuando se observa la evolución de la pobreza monetaria, el panorama es triste. En el 2014 había 16,4 millones de personas pobres. En el 2024 la cifra se redujo a 16,2 millones. Claramente, la lucha contra la pobreza ha sido un fracaso. La disminución de 200 mil pobres en 10 años muestra muy bien la indolencia de la sociedad colombiana frente a la pobreza. Y el panorama es más doloroso cuando se hace la comparación entre regiones. La pobreza no es un mal inevitable. Basta recordar que entre 1981 y 2015, China sacó de la pobreza extrema a 800 millones de personas.
El punto de partida del diagnóstico es el reconocimiento del desastre de la convergencia. La asignación de recursos teniendo como eje los sectores -sobre todo educación, salud y saneamiento básico- no se ha traducido en el cierre de las brechas. El alto nivel de pobreza, en términos absolutos, tiene una relación estrecha con la falta de convergencia regional. Si la brecha entre regiones no fuera tan notoria, el número de pobres sería menor.
La explicación de esta incapacidad de cerrar la brecha tiene que ver con la geografía desde dos perspectivas. Una, es la articulación entre las aglomeraciones. Y la otra, es la dimensión regional entendida desde la óptica de la conservación ambiental. Aunque son dos ámbitos cualitativamente diferentes, se complementan. Esta caracterización no se puede confundir con la distinción convencional urbano/rural. Es mucho más que ello. Se trata de una heterogeneidad fundamental. ¡Podría afirmarse que sin geografía no hay convergencia!.
II. Las aglomeraciones y su articulación
La preocupación por las vecindades fue un tema central para Alfred Marshall, quien a finales del siglo XIX diferenciaba las economías internas relacionadas con la organización de la firma individual, de las economías externas, que corresponden “… a la organización general del comercio, el aumento del conocimiento, los dispositivos comunes al intercambio, el desarrollo de industrias subsidiarias, etc.”². Esta aproximación a las externalidades está íntimamente ligada al tiempo. Las economías internas se modifican en el corto plazo.
La distinción entre el corto y el largo plazo tiene un acento claramente marshalliano. El corto plazo es análogo a las estaciones, se parece “… a las hojas de los árboles que repiten muchas veces el mismo proceso: crecen, alcanzan la madurez, llegan al equilibrio, y decaen”. El largo plazo es como el árbol que se mantiene a lo largo de las diferentes estaciones. Este comentario es pertinente porque la geografía no puede ser entendida por fuera de las dinámicas temporales.
Las vecindades generan rendimientos crecientes. Esta virtud intrínseca de las aglomeraciones es desconocida en los análisis económicos comenzando, por ejemplo, con la metodología que se utiliza para calcular la regla fiscal. Allí se estiman funciones de producción con rendimiento decrecientes, como si no hubiera aglomeraciones. Además de desconocer los rendimientos crecientes, la función Cobb-Douglas supone de manera equivocada que los factores de producción primarios son el stock de capital y las personas.
En el siglo XIX había consenso entre los economistas en que los factores de producción primarios son los recursos naturales y el trabajo. Y el examen de estas relaciones los llevaba a avanzar en la “gran búsqueda”, como llamó Sylvia Nasar la preocupación de los economistas de la época³.
Se trataba de encontrar la forma como el desarrollo económico se puede expresar en mejores condiciones de vida para la mayoría de la población. Aquellos economistas criticaron la ley de pobres porque, decían que en lugar de administrar limosnas, se debe buscar que no haya pobres. Para Alfred Marshall “… la locura de la ley de pobres es la peor amenaza de la historia de Inglaterra”. Y más adelante agrega “… los reformadores de la ley de pobres escogieron un remedio cruel”. Y remata con ironía: “… cada nación elige tener los pobres que decide financiar”⁴.
En años recientes, Gilles Duranton quien trabajó hace 10 años con el Departamento Nacional de Planeación, en la Misión de Ciudades, considera que es necesario ir más allá del análisis de Marshall. En su opinión “… el examen no se debe reducir a la eficiencia dentro de la ciudad, sino que debe contemplar la eficiencia entre ciudades”. Por tanto, el objetivo de la política debería ser “… la reducción de los obstáculos que impiden la relocalización de los factores y de las actividades entre las ciudades”. Las ciudades permiten compartir, emparejar y aprender⁵.
La eficiencia no se debería evaluar de manera aislada, ciudad por ciudad, sino que se debe poner en primer plano la forma como se articulan. Para Duranton adquieren especial relevancia los flujos entre ciudades. En el Estudio del Sistema de Ciudades⁶, por falta de información, únicamente se examinan las conmutaciones laborales, pero es evidente que otros flujos son importantes, como el de bienes (incluyendo los cultivos ilícitos) y servicios. Las estadísticas de las que disponemos, como las del mercado laboral, o las de transporte de carga y pasajeros, suelen poner el énfasis en el stock, más que en los flujos.
Notas:
¹ Hernando Gómez Buendía. 2022. La Verdadera Historia de Colombia. Bogotá: Rey Naranjo Editores, p. 267.
² Alfred Marshall (1898), “Distribution and Exchange”, Economic Journal, v. 8, n. 29, March, pp. 37-59.
³ Sylvia Nasar. 2011. Grand Pursuit. A Story of Economic Genius. London: Fourth Estate.
⁴ Alfred Mashall. 1892, “The Poor Law in Relation to State-Aided Pensions”, Economic Journal, v. 2, n. 5, March, pp. 186-191.
⁵ Gilles Duranton (2008), Cities: Engines of Growth and Prosperity for Developing Countries? Commission of Growth and Development, Working Paper, n. 12. Washington: World Bank.⁶ Carolina Barco (2014). Misión Sistema de Ciudades. Una Política Nacional para el Sistema de Ciudades Colombiano con Visión a Largo Plazo. Bogotá: DNP, ONU Habitat, Banco Mundial.
Jorge Iván González
Diciembre, 2025