La revista CAMBIO ha publicado en exclusiva para sus suscriptores el libro Lo que Colombia necesita, una agenda nacional prodemocracia 2026-2030, editado por el exministro José Antonio Ocampo. Presentamos en este blog, esta segunda entrega del capítulo 10 de esta publicación, escrito por nuestro compañero Jorge Iván González, exdirector del Departamento Nacional de Planeación.
III. La dimensión regional
Las transferencias desde el gobierno nacional se han guiado, sobre todo, por el criterio poblacional, y se ha dejado de lado la heterogeneidad regional. El Estado central tiene poco control en numerosas áreas del país. Esta situación ha sido clara desde hace muchos años. En la actualidad la concepción del territorio tiene una dimensión ambiental fundamental, así que la convergencia obligaría a que las regiones que consumen el agua, sobre todo Andina y Pacífica, le tienen que girar recursos a las que hacen posible la conservación de los activos ambientales, como el litoral Pacífico, la Amazonía y la Orinoquía. Los recursos se deben transferir con criterios regionales, dejando en un segundo plano la población y los sectores. El reconocimiento de la geografía es la posibilidad de avanzar hacia una reducción de las tres brechas mencionadas en el Acto Legislativo 03 del 2024: económica, sectorial y territorial.
Las brechas que existen en Colombia son de muy diverso tipo. A las tres que menciona el Acto Legislativo se le podrían agregar otras, como la institucional, y la de capacidades. El punto de llegada de todas las brechas tiene que ser las condiciones de vida de los hogares. Las diferencias entre regiones terminan evaluándose en función del bien-estar de las personas. Hay indicadores intermedios que finalmente se expresan en el hogar.
Por ejemplo, en el cierre de la brecha económica es relevante el aumento del valor agregado, pero este puede crecer sin mejorar las condiciones de vida de los hogares. Esta situación se presenta en las economías extractivas. El aumento del PIB no necesariamente se refleja en mejores condiciones de vida. Es el drama del Magdalena Medio, que ha explotado petróleo durante más de 100 años, y sus poblaciones continúan viviendo muy pobres. Consideraciones similares se pueden hacer sobre la brecha territorial. En el caso de la brecha sectorial, el cierre toca directamente las condiciones de vida del hogar. Se debe buscar que todas las personas lleven a cabo el tipo de vida que consideran valioso, así que el mejoramiento de las condiciones de educación, salud, agua, vivienda, se manifiesta en una ampliación del espacio de sus capacidades.
Puesto que el Acto Legislativo no precisa el significado de las brechas, se proponen las siguientes definiciones:
El cierre de la brecha económica: la heterogeneidad regional se tiene que potenciar de tal forma que se reduzcan las diferencias en las condiciones de vida de los hogares. Las especificidades de las regiones son una fortaleza para el desarrollo local y nacional. El cierre de la brecha territorial: la conservación de los activos ambientales requiere que las regiones que consumen los recursos naturales, especialmente el agua (Andina y Caribe), compensen a quienes los conservan. Esta trasferencia de dinero permitirá que las condiciones de vida de los hogares se vayan igualando.
El cierre de la brecha sectorial: siguiendo el principio del maximum rawlsiano, a los municipios y departamentos que están en peores condiciones, de acuerdo con los indicadores de cada sector, se les dará más. La distribución de recursos no se realizará con porcentajes fijos, sino en función de la intensidad de las brechas⁷.
IV. Una Ley de Competencias que facilite la convergencia
El proyecto de ley presentado por el gobierno no respeta la intencionalidad del Acto Legislativo 03, que busca cerrar brechas. Tampoco tiene en cuenta las recomendaciones de la Misión de Descentralización y de la Federación Nacional de Departamentos⁸. Se está perdiendo una oportunidad de oro para diseñar instrumentos que permitan corregir las enormes desigualdades que existen entre las regiones del país. Sería ideal que en el debate parlamentario de la ley de competencias se tengan en cuenta los siguientes elementos.
- Privilegiar lo geográfico sobre lo sectorial.
Actualmente se está presentando una rapiña sectorial en la cual, los principales protagonistas han sido educación y salud. Para Fecode es fundamental que los mayores recursos se expresen en beneficios gremiales. Y el sector salud, además de aprovechar la ley de competencias para consolidar los Centros de Atención Primaria (CAP), busca incrementar el monto para la prevención. A esta pelea por participar en la bolsa, se han sumado los indígenas y, seguramente, vendrán otras “poblaciones” e “identidades” a exigir su parte. En lugar de mirar hacia lo sectorial, se debe poner la geografía en primer lugar.
- Evitar los porcentajes fijos.
Desde el punto de vista de la planeación, los porcentajes fijos amarrados a normas constitucionales impiden definir jerarquías que respondan a criterios discrecionales. El desmembramiento de los recursos en porcentajes sectoriales arbitrarios termina reduciendo la eficiencia del gasto. En lugar de porcentajes fijos, la asignación se realiza en función del cierre de brechas en cada uno de los sectores. La discrecionalidad contribuye a que la planeación sea eficiente.
- Eliminar la actual tipología de municipios.
La clasificación existente (leyes 617 de 2000 y 2082 de 2021) es inadecuada porque agrupa 967 municipios en la categoría 6. La nueva categorización debe estar incluida en la ley, porque a partir de allí se determinan las competencias. Las tipologías propuestas por la Misión de Descentralización y la FND, tienen la virtud de introducir la dimensión geográfica a través de las densidades y las distancias, y reconocen la heterogeneidad negada por la ley 617. Estas nuevas tipologías le dan énfasis a la geografía y reducen la importancia que se le atribuye a la variable poblacional.
- Introducir el balance fiscal global.
En materia fiscal es posible avanzar si se cumplen cuatro condiciones. Una, es el balance fiscal global. Ello significa que los recursos se tienen que agregar y, además, que las ciudades grandes e intermedias deben aumentar los ingresos propios. La única forma de no incrementar las actuales dificultades fiscales es mediante un esfuerzo de las ciudades grandes e intermedias.
Dos, la reducción progresiva de las transferencias a las ciudades grandes e intermedias.
Tres, el reconocimiento del desbalance geográfico entre las regiones que consumen el agua y las que la originan (Pacífica, Orinoquía, Amazonía…). Las primeras tienen que contribuir a la financiación de las segundas.
Cuatro, los cambios en las tipologías, incluyendo como criterio básico la dinámica de las aglomeraciones.
Quinto, otorgarle recursos fiscales propios a los departamentos. Desde los flujos urbanos se consolidan procesos regionales que potencian el PIB nacional y las finanzas públicas. En lugar de concebir la descentralización como las transferencias de recursos desde el gobierno nacional hacia las entidades territoriales, la mirada debe cambiar de óptica, Las economías locales son una fuente privilegiada de recursos para el gobierno nacional.
V. Conclusión
La Ley Orgánica de Ordenamiento del Territorio (1454 del 2011), conocida como la LOOT, no ordenó el territorio. El actual Plan de Desarrollo muestra la relación que existe entre el desorden del territorio y la falta de convergencia regional. A pesar de que el Plan coloca la geografía en primer lugar, los análisis sobre equidad y cierre de brechas continúan dándole toda la prioridad a los sectores, y terminan desconociendo la importancia de las dinámicas regionales.
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⁷ John Rawls. 1985. Teoría de la Justicia. México: Fondo de Cultura Económica.
⁸ Misión de Descentralización (2024), Informe Final. Misión de Descentralización, DNP, Bogotá, y Federación Nacional de Departamentos (2025). Proyecto de Ley, Cámara. Por la cual se dictan Normas Orgánicas en materia de distribución de recursos y competencias de conformidad con los Artículos 356 y 357 de la Constitución Política, Modificados por el Acto Legislativo 03 de 2024; para el Fortalecimiento de la autonomía territorial y se dictan otras disposiciones.
Jorge Iván González
Diciembre, 2025