Los ingresos públicos se nutren de cuatro fuentes que no están armonizadas y difícilmente confluyen. El Presupuesto General de la Nación (PGN), el Sistema General de Participaciones (SGP), el Sistema General de Regalías (SGR) y los recursos propios de los departamentos y municipios. Aunque el SGP hace parte del PGN, las decisiones que toman los gobiernos locales con estos recursos no necesariamente coinciden con las prioridades definidas en el PGN.
Con el paso del tiempo se ha llegado a la situación actual, en la que el presupuesto general de la nación, el sistema general de participaciones, el sistema general de regalías y los recursos propios de los departamentos y municipios no se aúnan para financiar los proyectos que se juzgan prioritarios. Cada uno va por su lado y el resultado final es el de una clara ineficiencia en el gasto. En las discusiones de política pública suele ponerse en primer lugar la corrupción como expresión del mal uso de los recursos y se le presta muy poca atención a las consecuencias perversas que se derivan de la falta de concurrencia.
Este diagnóstico no es nuevo: diversos estudios lo han puesto en evidencia. Más recientemente lo hizo la Comisión del Gasto y la Inversión Pública, que entregó sus conclusiones en 2017. Allí se propone como ideal el presupuesto por programa. Se trata de agrupar la mayor parte del presupuesto alrededor de programas estratégicos, que se financian con la concurrencia de recursos nacionales y locales. En el país no se le ha prestado atención a esta propuesta y no se han reconocido sus bondades. Prácticamente no se ha hecho nada por avanzar en esta dirección. Por el contrario, la dispersión de las fuentes de financiamiento se ha acentuado y el panorama se empeoró de manera significativa con las reformas constitucionales que se le hicieron al sistema general de regalías.
La dispersión de los recursos ha impedido que el gasto público se concentre en proyectos que sean prioritarios, que transformen la estructura productiva del país y permitan que haya una verdadera inclusión social. En los diálogos regionales se ha hecho evidente la necesidad de avanzar en proyectos estratégicos: navegación fluvial, ferrocarriles, vías terciaras, infraestructura para escuelas, hospitales y universidades, aeropuertos, Canal del Dique, Mojana, etc.
Frente a estas demandas, que son absolutamente necesarias, se presentan dos problemas. El primero es su jerarquización, puesto que todos no podemos tener todo. Y el segundo, su financiación.
Cualquier jerarquización que se haga es subóptima, pues siempre se pondrán en duda los criterios que definen el ordenamiento final, pero la mayor dificultad se presenta con la financiación.
La fragmentación de las fuentes ha sido dañina. Y la situación más dramática se presenta con las regalías, que en los dos próximos años llegarán a 30 billones de pesos. La mayor parte de estos recursos se están utilizando en proyectos pequeños que tienen muy poco que ver con las decisiones estratégicas. El Departamento Nacional de Planeación se ha convertido en el gran administrador de la piñata de las regalías. No ha cumplido la función rectora que le asigna la ley 2056 de 2020. Y entre las diversas razones que impiden que realice esta tarea está la rapiña por las regalías propiciada por porcentajes de distribución que se han definido en normas constitucionales y que no responden a ningún criterio claro.
Es una estructura laberíntica en la que se pierde la visión de conjunto.
Jorge Iván González
Octubre, 2022