Entre las misiones de empleo dirigidas por Chenery en 1986 y la reciente, coordinada por Levy, hay diferencias sustantivas. La Misión Chenery mira la demanda. Y la Misión Levy centra la atención en la oferta. Esta es una diferencia sustantiva que tiene implicaciones importantes en el campo de la política pública.
La Misión Chenery ‒que dirigió en 1984 economista estadounidense Hollis Chenery‒, mostró que el desempleo tiene sus raíces en la debilidad de la demanda efectiva y rechazó las explicaciones del desempleo basadas en los costos laborales y en las inflexibilidades del mercado laboral.
La reciente Misión Levy desconoce los asuntos relacionados con la demanda; y en la explicación del desempleo destaca los problemas de los sistemas de seguridad social y del régimen de pensiones. Considera, además, que el salario mínimo ha tenido efectos negativos, sobre todo en las empresas medias y pequeñas.
La diversidad de enfoques no es un asunto de matices, sino que toca aspectos cruciales. Son dos concepciones completamente diferentes del mercado laboral y de su relación con la inversión y el salario.
Para la Misión Chenery el empleo no puede entenderse sin examinar la estructura de la industria y de la producción. Una economía, como la colombiana, marcada por la reprimarización y la desindustrialización, no puede ser generadora de empleo. El extractivismo no es intensivo en mano de obra y, además, tiene implicaciones ambientales negativas.
La Misión Chenery destaca la relevancia del consumo y la demanda en el aumento de la ocupación. Su tono es claramente keynesiano. De acuerdo con esta lógica, la consolidación del mercado interno debe ser una prioridad, comenzando por la modernización del campo. Si el déficit en la cuenta corriente continúa creciendo, y si las importaciones siguen aumentando, es imposible consolidar el empleo.
La Misión Levy, por su parte, no considera estas dimensiones estructurales. Al darle prioridad a los costos laborales y a asuntos como la seguridad social y las pensiones, restringe de manera considerable la comprensión de los procesos laborales. En realidad, no es una misión de empleo, sino un estudio sobre los problemas de los regímenes de seguridad social y pensiones.
Varias de las recomendaciones de la Misión Levy no son nuevas. En Colombia en las tres últimas décadas se han reducido aportes a la nómina y, sin embargo, ello no se ha reflejado en un mayor dinamismo del empleo.
Para la Misión Levy una de las manifestaciones del mal funcionamiento del mercado laboral es la permanencia de la informalidad. Y aunque esta categoría es central en su análisis, no se precisa su significado, y se mezclan la informalidad estructural y la informalidad institucional. Las dos tienen características específicas y no pueden confundirse.
Así lo quisiera, la Misión Levy no puede evadir aspectos estructurales, como la tributación. Considera improcedente que la financiación de la salud y de las cajas de compensación provenga de aportes de los trabajadores y de las empresas. Propone que estos servicios se financien con impuestos generales. Y, entonces, es inevitable hacerse la pregunta por el sistema tributario que podría sostener estos gastos.
En síntesis, la mirada estrecha de la Misión Levy no permite tener una comprensión estructural del mercado laboral. Hace pocos meses la Misión Alternativa publicó su informe, que recupera aspectos estructurales de Chenery, y es una excelente respuesta a Levy.
Jorge Iván González
Febrero, 2022